//
ბლოგ პოსტები

ახალი მთავრობის პირველი საკონსტიტუციო ცვლილებები – ზოგადი მოსაზრებები

Posted on February 1, 2013 by Malkhaz Nakashidze

კონსტიტუციური სამართლის თეორიაში დამკვიდრებული მოსაზრების მიხედვით, კონსტიტუციაში ხშირი ცვლილებების განხორციელება არ ემსახურება სახელმწიფოს სტაბილურობას. კონსტიტუციონალისტები თანხმდებიან, რომ კონსტიტუცია მასში ცვლილებების შეტანის გართულებულ წესს უნდა ადგენდეს რათა იგი მყარი და სტაბილური იყოს. მიუხედავად ასეთი მოსაზრებებისა, მსოფლიო ქვეყნების პრაქტიკა ადასტურებს, რომ ეს პოზიცია არ არის შემაკავებელი ფაქტორი და ხშირად ყველა ქვეყნის პოლიტიკური ხელისუფლება  არ არის ამ პრინციპის ერთგული. ეს პირველ რიგში ისეთი ე.წ. ახალი დემოკრატიის ქვეყნებს ეხება როგორიც საქართველოა.

კონსტიტუციის ხშირი ცვლილებები ალბათ პირველ რიგში იმით არის გამოწვეული, რომ კონსტიტუცია ფართო პოლიტიკური და საზოგადოებრივი კონსენსუსის შედეგად არ იქმნება. ეს მხოლოდ საქართველოს არ ეხება და მსგავსი პრაქტიკა არსებობს თითქმის ყველა პოსტსაბჭოურ ქვეყანაში ბოლო 20 წლის განმავლობაში. ფაქტია, რომ საქართველოში დამოუკიდებლობის აღდგენის შემდეგ განხორციელებული თითქმის ყველა კონსტიტუციური ცვლილება კონკრეტულ პოლიტიკურ მიზანს ემსახურებოდა და ყოველი ახალი ხელისუფლება საქმიანობას კონსტიტუციური ცვლილებების განხორციელებით იწყებს. დღემდე ვერცერთმა ხელისუფლებამ ვერ შეძლო ვიწრო პოლიტიკური ინტერესებისაგან თავისუფალი, გაწონასწორებული კონსტიტუციური მმართველობის სისტემის შექმნა. საქართველოს ახალი კოალიციური მთავრობა აცხადებს, რომ მას სურს სწორედ ასეთი მმართველობის სისტემის შექმნა და წარმოდგენილი კონსტიტუციური ცვლილებები მოქმედ კონსტიტუციაში არსებული ხარვეზების აღმოფხვრის პირველად ღონისძიებას წარმოადგენს. შევეცდებით ჩვენი მოსაზრებები გამოვთქვათ წარმოდგენილ კანონპროექტებთან დაკავშირებით.

კანონპროექტების საფუძველზე ორი მთავარი საკითხი უნდა გადაწყდეს: საქართველოს პარლამენტის ადგილსამყოფელის კონსტიტუციური რეგულირება და პრეზიდენტს, მთავრობასა და პარლამენტს შორის ურთიერთობების ისეთი მნიშვნელოვანი საკითხები, როგორიცაა პრეზიდენტის მიერ პარლამენტთან შეუთანხმებლად მთავრობის ფორმირება და პარლამენტის დათხოვნა.

პარლამენტის ადგილსამყოფელი

პირველ კანონპროექტთან დაკავშირებით საქართველოს პარლამენტის ადგილსამყოფელის შეცვლა ორ ასპექტში უნდა განვიხილოთ: პირველი ეს არის წმინდა სამართლებრივი საკითხი, თუ რამდენად არის აუცილებელი საკანონმდებლო ორგანოს ადგილსამყოფელის მითითება კონსტიტუციაში. მეორე – თვით პარლამენტის დედაქალაქიდან სხვა ქალაქში გადატანის მიზანშეწონილობის საკითხი. პირველ საკითხთან დაკავშირებით უნდა ითქვას, რომ პარლამენტის ადგილსამყოფელის კონსტიტუციური განსაზღვრის ორგვარი პრაქტიკა არსებობს. არსებობს კონსტიტუციები, სადაც განსაზღვრულია პარლამენტის ადგილსამყოფელი და არის ქვეყნები სადაც ეს კონსტიტუციურ რეგულირებას არ ექვემდებარება. საქართველოს კონსტიტუცია თავდაპირველად სწორედ ამ უკანასკნელი ფორმით ადგენდა პარლამენტის ადგილსამყოფელს. მიგვაჩნია, რომ ეს საკითხი არ არის ძალიან პრინციპული და შესაძლებელია პარლამენტის რეგლამენტით ან სხვა საკანონმდებლო აქტით განისაზღვროს პარლამენტის ადგილსამყოფელი, ასევე გარკვეული სხდომების დედაქალაქის გარეთ ჩატარების შემთხვევებიც და პროცედურაც.

რაც შეეხება პარლამენტის დედაქალაქიდან გადატანის საკითხს, ხელისუფლების მთავარი მოტივი ამ შემთხვევაში იყო კონკრეტული რეგიონის ეკონომიკური განვითარება და ქვეყნის დეცენტრალიზაცია. ხელისუფლებამ უნდა უზრუნველყოს ქვეყნის ეკონომიკური განვითარება და საქართველოს კონსტიტუციაც განსაზღვრავს, რომ სახელმწიფო ზრუნავს ქვეყნის მთელი ტერიტორიის თანაბარი სოციალურ-ეკონომიკური განვითარებისათვის, თუმცა პარლამენტის გადატანის ეფექტი რეგიონის ეკონომიკური განვითარებაზე ვფიქრობ მინიმალური უნდა იყოს.  დედაქალაქიდან რეგიონებში გარკვეული სახელმწიფო დაწესებულებების გადატანის პოლიტიკას გააჩნია გარკვეული საფუძველი, თუმცა ამ შემთხვევაში ბევრი ფაქტორი უნდა იქნას გათვალისწინებული: ეკონომიკური საფუძველი, მოსახლეობის მომსახურების ხარისხი, თანაბარი ტერიტორიული ხელმისაწვდომობა და სხვა. რაც მთავარია საქართველოს მსგავსი ეკონომიკური მდგომარეობის მქონე ქვეყნისათვის არ არის მიზანშეწონილი ასეთი გადაადგილებები და მით უმეტეს ეს არ შეიძლება ეხებოდეს ისეთი მნიშვნელოვანი დაწესებულებას, როგორიცაა ქვეყნის პარლამენტი.

რაც შეეხება დეცენტრალიზაციას, სადავო არ უნდა იყოს, რომ სახელმწიფოს დეცენტრალიზაცია გაცილებით რთული და მნიშვნელოვანი საკითხია, ვიდრე თუნდაც რამდენიმე დაწესებულების დედაქალაქიდან სხვა რეგიონებში გადატანა. დეცენტრალიზაცია პირველ რიგში რეგიონებისათვის გარკვეული უფლებამოსილებების გადაცემას გულისხმობს და პარლამენტის ქუთაისში გადატანით ადგილობრივ მოსახლეობას უფრო მეტი დამოუკიდებლობა არ მისცემიათ. პარლამენტის რეგიონში გადატანა ხელს უშლის ასევე მთავრობის, პრეზიდენტის, სამინისტროებისა და სხვა სახელმწიფო ინსტიტუტების ეფექტურ და გამართულ ფუნქციონირებას, ვინაიდან ტერიტორიული დაშორება ბევრ ტექნიკურ და ორგანიზაციულ პრობლემას ქმნის. ამდენად გამართლებულად მიგვაჩნია პარლამენტის დედაქალაქში ფუნქციონირება, თუმცა ამავე დროს არანაკლებ სერიოზულ განხილვას საჭიროებს ამჟამად ქუთაისიდან თბილისში პარლამენტის გადმოტანის საკითხი ეკონომიკური და ფინანსური თვალსაზრისით.

 პრეზიდენტის უფლებამოსილებების შეზღუდვა – კრიზისი დაძლევის საშუალება

საქართველოში არსებულ დღევანდელ პოლიტიკურ ვითარებაში განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია მეორე კონსტიტუციური კანონპროექტით შემოთავაზებული კონსტიტუციური ცვლილებები, რომელიც პრეზიდენტის უფლებამოსილებების შეზღუდვას ითვალისწინებს. წარმოდგენილი პროექტის შესაფასებლად მნიშვნელოვანია პოლიტიკური კონტექსტი, სადაც ხდება აღნიშნული ცვლილებების ინიცირება. აქ პირველ რიგში გასათვალისწინებელია კოაბიტაციის მდგომარეობა, რომელშიც ქვეყანა პირველად იმყოფება. საპარლამენტო უმრავლესობას ფლობს ერთი პოლიტიკური სუბიექტი, რომელსაც გააჩნია საკუთარი მთავრობა, ხოლო მეორე მხრივ პრეზიდენტი სხვა პოლიტიკურ პარტიას წარმოადგენს. მეორე მნიშვნელოვანი მომენტი არის ის, რომ 2013 წელი არის საპრეზიდენტო არჩევნების წელი და რამდენიმე თვეში პარტიებმა საარჩევნო კამპანია უნდა დაიწყონ, რომელშიც არა მხოლოდ საპარლამენტო უმრავლესობის და უმცირესობის კანდიდატები მიიღებენ მონაწილეობას.

მსგავსი ვითარება ჩვეულებრივი პოლიტიკური პროცესია ევროპულ ქვეყნებში და აქ პრობლემური არაფერია, ვინაიდან კოაბიტაცია არა სასურველი, მაგრამ  პოლიტიკური პროცესია პარტიებისათვის, სადაც ისინი ახერხებენ ფუნქციონირებას იმგვარად, რომ არ შეიქმნას პოლიტიკური კრიზისი ქვეყანაში. სხვა ვითარება გვაქვს საქართველოში სადაც, როგორც კანონპროექტის ავტორი აღნიშნავს მოქმედი მოდელი საზოგადოდ შეიცავს პოლიტიკური კრიზისისა და დესტაბილიზაციის წარმოქმნის რისკს, რომელიც მკვეთრად იზრდება, როდესაც მძაფრდება პოლიტიკური დაპირისპირება პრეზიდენტსა და მთავრობას ან/და საპარლამენტო უმრავლესობას შორის. ამიტომაც წარმოდგენილი კანონპროექტის მიღების მიზეზად დასახელებულია საქართველოს კონსტიტუციაში მნიშვნელოვანი საკანონმდებლო ხარვეზის არსებობა, კერძოდ, ხელისუფლების განშტოებათა ურთიერთკონტროლისა და გაწონასწორების პრინციპის დარღვევა.

აქ უნდა დავსვათ ორი კითხვა – რამდენად არის რეალურად დარღვეული ხელისუფლების განშტოებათა ურთიერთკონტროლისა და გაწონასწორების პრინციპი? შეიცავს თუ არა მმართველობის მოქმედი მოდელი დესტაბილიზაციის წარმოქმნის რისკს და რამდენად მძაფრია პოლიტიკური დაპირისპირება პრეზიდენტსა და მთავრობას ან/და საპარლამენტო უმრავლესობას შორის დღეს?

ბუნებრივია ვერ განვიხილავთ ყველა კონკრეტულ საკითხს, თუმცა ზოგადად შეგვიძლია ვთქვათ, რომ დღეს მოქმედი მმართველობის მოდელი შეიცავს ბევრ ხარვეზს და სახელისუფლებო ბალანსი დარღვეულია პრეზიდენტის სასარგებლოდ, რაც 2004 წელს ნახევრად საპრეზიდენტო მმართველობის მოდელის დამახინჯებას მოყვა შედეგად. პრეზიდენტი დომინირებს, როგორც აღმასრულებელ ხელისუფლებაში, ისე საკანონმდებლო სფეროში და შეუძლია მნიშვნელოვანი გავლენა მოახდინოს მათ საქმიანობაზე. სერიოზული კონსტიტუციური კრიზისი დღემდე არ შექმნილა საქართველოში, ვინაიდან საპარლამეტო უმრავლესობა და პრეზიდენტის პარტიულობა ყოველთვის ემთხვეოდა ერთმანეთს. 2012 წლის 1 ოქტომბრის არჩევნების შემდეგ ეს საფრთხე მართლაც არსებობს და მისი არაერთი ნიშანი ვიხილეთ დღემდე (ამნისტიის კანონი, გუბერნატორების, გამგებლების, მინისტრის მოადგილეების, გენერალური შტაბის უფროსის დანიშვნა, პრეზიდენტის ხარჯების შემცირების და სხვა). თუმცა ჩვენი აზრით, ამ ეტაპზე დაპირისპირება არ არის ისეთი მძაფრი საქართველოში როგორიც იყო მაგალითად პოლონეთის, რუმინეთის, უკრაინის და სხვა ქვეყნების კოაბიტაციის პერიოდში, სადაც სერიოზული პოლიტიკური კატაკლიზმები ახლდა პრეზიდენტს, მთავრობას და პარლამენტს შორის დაპირისპირებას. მსგავსი წინააღმდეგობა საქართველოში გაიზრდება, რაც უფრო მიუახლოვდება ქვეყანა საპრეზიდენტო არჩევნებს. საპარლამენტო უმრავლესობას აქვს შიში, რომ პრეზიდენტმა შესაძლებელია ხელოვნურად გამოიწვიოს ასეთი კრიზისი და დაითხოვოს პარლამენტი, რასაც შესაბამისად მოყვება მთავრობის ცვლილებაც ვინაიდან პრეზიდენტს აქვს უფლება დანიშნოს საკუთარი მთავრობა.

წარმოდგენილი კანონპროექტით საპარლამენტო უმრავლესობა ცდილობს გარკვეული პრევენციული ღონისძიებებს მიმართოს იმ შემთხვევისათვის თუ პრეზიდენტი გადაწყვეტს დაითხოვოს პარლამენტი. მართალია წარმოდგენილი კანონპროექტი პრეზიდენტის ყველაზე მნიშვნელოვან უფლებამოსილებების შეზღუდვას ითვალისწინებს პარლამენტის დათხოვნისა და მთავრობის გადაყენების/ფორმირების სახით, თუმცა გარდა ამისა პრეზიდენტს მოქმედი მოდელის მიხედვით რჩება ძალიან სერიოზული უფლებამოსილებები მთავრობასა და პარლამენტთან მიმართებაში, რაც მას ნაკლებ შესაძლებლობას არ აძლევს პოლიტიკური კრიზისი გამოწვევისათვის (მაგალითად, ცალკეული მინისტრების გადაყენება, მთავრობის და სხვა დაწესებულებების აქტების გაუქმება, ვეტოს უფლება, საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება, უხელმძღვანელოს მთავრობის სხდომას და სხვა).

ზოგადად პარლამენტის დათხოვნა პრობლემური საკითხია და პრეზიდენტები ამ უფლებამოსილებას განსაკუთრებულ შემთხვევაში იყენებენ ევროპის ქვეყნებში. მისი გამოყენების შემთხვევები მკაცრად არის დადგენილი კონსტიტუციებით და იგი კრიზისის განმუხტვის განსაკუთრებულ მექანიზმს წარმოადგენს. მსოფლიო პრაქტიკა ადასტურებს, რომ პარლამენტის დათხოვნას პრეზიდენტი მიმართავს იმ შემთხვევაში, როდესაც მას სურს შეცვალოს პოლიტიკური ძალების ბალანსი პარლამენტში და გააჩნია იმის ვარაუდი, რომ ამომრჩევლის მხარდაჭერა მისი პარტიისათვის  ბევრად უფრო მაღალი იქნება, ვიდრე წინა არჩევნებზე. ნაკლებად სავარაუდოა პრეზიდენტის მიერ პარლამენტის დათხოვნა მაშინ, როდესაც პარლამენტი ახლად არჩეულია და ნათელია ამომრჩევლის განწყობა. ასეთ დროს პრეზიდენტი ძირითადად გარკვეულ შეთანხმებებზე მიდის საპარლამენტო უმრავლესობასთან მთავრობის ფორმირებისა და აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებისათვის.

ვფიქრობთ, დღეს საქართველოში პრეზიდენტისაგან პარლამენტის დათხოვნა, როდესაც მის პარტიას უფრო დაბალი ნდობა აქვს ამომრჩევლებში, ვიდრე კოალიციურ უმრავლესობას, ნაკლებად მოსალოდნელია. ეს რისკი არსებობს 2013 წლის აპრილის თვის შუალედამდე თუ პრეზიდენტი ხელოვნურად შექმნის დათხოვნის საფუძველს. ვფიქრობ, პრეზიდენტის მხრიდან ასეთი გადაწყვეტილების მიღება მეტად სარისკო პოლიტიკური ნაბიჯი იქნება, თუმცა როგორც ჩანს კოალიციაში მიაჩნიათ, რომ სახელმწიფოს მეთაურს შეუძლია გამოიყენოს ეს მექანიზმი ამ პერიოდში. მოვლენების ასეთი სცენარით განვითარების შემთხვევაში წარმოდგენილი ცვლილებები საარჩევნო პერიოდში ხელისუფლების დაბალანსების გარკვეულ საშუალებას შეიცავს, ვინაიდან აღმასრულებელი ხელისუფლება პარლამენტის მიერ არჩეული მთავრობის ხელში რჩება და პრეზიდენტს არ აქვს საშუალება საკუთარი მთავრობა დანიშნოს პარლამენტის ნების საწინააღმდეგოდ. ზოგადად წარმოდგენილი ცვლილება ამ ნაწილში შეესაბამება საპარლამენტო და ნახევრად საპრეზიდენტო მმართველობის მოდელის პრინციპებს და მიზანშეწონილია მისი მიღება.

ამავე დროს არ უნდა დავივიწყოთ, რომ პრეზიდენტს რჩება სხვა ფართო უფლებამოსილებები და კრიზისი კიდევ უფრო შეიძლება გამწვავდეს თუ პრეზიდენტი ვერ მიიღებს მისთვის სასურველ პოლიტიკურ მხარდაჭერას პარლამენტში ახალი არჩევნების შემდეგ. ამ შემთხვევაში კი მას შეუძლია გამოიყენოს როგორც კვლავ პარლამენტის დათხოვნა (ვინაიდან 6 თვიანი შეზღუდვა უქმდება), ისე სხვა მნიშვნელოვანი უფლებამოსილებები, რომლებიც ძალაში რჩება 2013 წლის საპრეზიდენტო არჩევნებამდე. ამიტომ წარმოდგენილი კანონპროექტი მხოლოდ დროებით ღონისძიებად შეიძლება ჩავთვალოთ, რომელიც პრობლემის ბოლომდე გადაწყვეტის საშუალებას არ იძლევა.

პრეზიდენტის შეზღუდვა თუ პარლამენტის დასუსტება?

წარმოდგენილი კანონპროექტი გარკვეულწილად იწვევს პარლამენტის დასუსტებას, ვინაიდან უქმდება მისი დათხოვნის შეზღუდვა უფლებამოსილების პირველი 6 თვისა და პრეზიდენტის უფლებამოსილების ბოლო 6 თვის პერიოდში. აღნიშნული ვადები მოქმედებს ბევრ ევროპულ ნახევრად საპრეზიდენტო მმართველობის სისტემის ქვეყნებში და პარლამენტის დამცავ ნორმებს წარმოადგენს. ეს შეზღუდვები უზრუნველყოფს მმართველობის სტაბილურობას, იცავს ამომრჩევლის ნებას და არ აძლევს საშუალებას თანამდებობიდან წამსვლელ პრეზიდენტს გავლენა მოახდინოს პოლიტიკურ პროცესებზე ვადამდელი არჩევნების დანიშვნის გზით. გაუგებარია წარმოდგენილი პროექტით ამგვარი შეზღუდვების გაუქმება, მით უმეტეს როგორც კანონპროექტის განმარტებითი ბარათიდან ირკვევა იგი დროებით ხასიათს ატარებს. გაურკვეველია რატომ უქმდება პარლამენტის დამცავი ნორმა თუ კანონპროექტის მიზანს პრეზიდენტის უფლებამოსილებების შეზღუდვა და არა პარლამენტის დასუსტება წარმოადგენს. კანონპროექტის ავტორებს შეეძლოთ ამ შეზღუდვების გაუქმების გარეშეც წარმოედგინათ ცვლილებები პრეზიდენტის მიერ საკუთარი ინიციატივით მთავრობის გადაყენების, ახალი მთავრობის შექმნის აკრძალვისა და უფლებამოსილება მოხსნილი მთავრობისათვის  მოვალეობის შესრულების დაკისრების თაობაზე. როდესაც წლების განმავლობაში საქართველოში მიმდინარეობს საუბარი პარლამენტის შეზღუდვის შესახებ,  დღეს მსგავსი სახის ცვლილებების მიღება გარკვეულ რისკებს შეიცავს და არ მიგვაჩნია წინგადადგმულ ნაბიჯად. ამ თვალსაზრისით მიზანშეწონილად მიგვაჩნია პარლამენტის მიერ ზედიზედ სამჯერ მთავრობისათვის უნდობლობის გამოცხადების შემდეგ, თავად პარლამენტს მიეცეს უფლება დააკომპლექტოს საკუთარი მთავრობა რომელსაც პრეზიდენტი დანიშნავს. პრეზიდენტს მხოლოდ იმ შემთხვევაში უნდა მიეცეს პარლამენტის დათხოვნის უფლება თუ პარლამენტი ვერ შექმნის მთავრობას. ამგვარი წესი მოქმედებს არაერთ ევროპულ დემოკრატიულ სახელმწიფოში და პრეზიდენტის შეკავების მნიშვნელოვან მექანიზმს წარმოადგენს.

შემდეგი საკითხი, რაზედაც გვსურს ყურადღება გავამახვილოთ არის მთავრობის უფლებამოსილების მოხსნა საქართველოს პრეზიდენტის წინაშე. დღეს მოქმედი კონსტიტუციის მე-80 მუხლის მე-5 პუნქტი განსაზღვრავს, რომ საქართველოს პრეზიდენტის მიერ ფიცის მიღების შემდეგ მთავრობა იხსნის უფლებამოსილებას საქართველოს პრეზიდენტის წინაშე. პრეზიდენტი იღებს მთავრობის უფლებამოსილების მოხსნას და მასვე შეუძლია დააკისროს მოვალეობათა შესრულება მთავრობის ახალი შემადგენლობის დანიშვნამდე. წარმოდგენილი კანონპროექტით პრეზიდენტი ვალდებული ხდება მიიღოს მთავრობის უფლებამოსილების მოხსნა და მასვე დააკისროს მოვალეობის შესრულება მთავრობის ახალი შემადგენლობის შექმნამდე. აღნიშნული ცვლილება მთავრობისათვის უფლებამოსილების დაკისრების ნაწილში სავსებით შეესაბამება მმართველობის საპარლამენტო და ნახევრად საპრეზიდენტო სისტემების პრინციპებს, რომლის მიხედვითაც მთავრობა საპარლამენტო გზით ყალიბდება და იგი რჩება ხელისუფლებაში ვიდრე ახალი პარლამენტი არ იქნება არჩეული. აქვე კრიტიკას იმსახურებს საკითხი მთავრობის მხრიდან ახლადარჩეული პრეზიდენტის წინაშე უფლებამოსილების მოხსნის თაობაზე. მთავრობა უფლებამოსილებას პარლამენტის წინაშე უნდა იხსნიდეს, თუმცა რადგან ეს წესი უკვე არსებობს მე-80 მუხლის ახალ ვარიანტში, რომელიც 2013 წლის საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ უნდა ამოქმედდეს როგორც ჩანს, ამ ეტაპზე მას ცვლილებები არ შეეხო.

საერთო ჯამში წარმოდგენილი ცვლილებების პროექტიდან ჩანს, რომ ამ ეტაპზე ახალი კოალიციური მთავრობა  უარს ამბობს მასშტაბურ საკონსტიტუციო რეფორმაზე და კონსტიტუციაში მხოლოდ შესაძლო კონსტიტუციური კრიზისის თავიდან აცილებისათვის საჭირო შესწორებებს გეგმავს. ამავე დროს მსგავსი მიდგომა მოწმობს, რომ კანონპროექტის ინიციატორები ითვალისწინებენ საერთაშორისო საზოგადოების რეკომენდაციებს მთავრობის და პარლამენტის  პრეზიდენტთან კოაბიტაციის რეჟიმში თანამშრომლობის შესახებ, რაც მნიშვნელოვანია ზოგადად ქვეყნის დემოკრატიული განვითარებისათვის. ამ თვალსაზრისით წარმოდგენილი კანონპროექტი  ვფიქრობ, გარკვეულწილად შეასრულებს თავის მიზანს, თუმცა მხოლოდ კონსტიტუციის ფორმალური ნორმები არ არის ყველა გართულების თავიდან აცილების გარანტია და ბევრი რამ იმაზე იქნება დამოკიდებული თუ როგორ განვითარდება პოლიტიკური მოვლენები საპრეზიდენტო არჩევნებამდე ქვეყანაში.

საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ კი ახალი საკონსტიტუციო რეფორმის ფარგლებში, სასურველია გავიზიაროთ სპეციალისტების წინადადება და ავკრძალოთ კონსტიტუციაში მმართველობის სისტემის შემდგომი გადასინჯვა. ფაქტია, რომ დღემდე განხორციელებული ყველა  კონსტიტუციური რეფორმა ძირითადად მმართველობის სისტემას შეეხებოდა. შეუძლებელია ყოველი ახალი ხელისუფლება ისეთ მმართველობის სისტემას აყალიბებდეს ქვეყანაში, რომელიც მის ინტერესებს შეესაბამება. კონსტიტუციაში ამგვარი ნორმის გაჩენა მნიშვნელოვანი გარანტია იქნება საქართველოს სტაბილური კონსტიტუციური განვითარებისათვის. ამასთან ვფიქრობ, აუცილებელია მომავალი საკონსტიტუციო რეფორმა საზოგადოების ფართო მონაწილეობის შედეგად განხორციელდეს და მასზე საბოლოო გადაწყვეტილების მიღება მივანდოთ ხალხს საყოველთაო-სახალხო კენჭისყრის გზით, რა პრაქტიკაც არსებობს  ბევრ დემოკრატიულ ქვეყანაში. ამ შემთხვევაში კონსტიტუცია უფრო დაცული იქნება ხშირი ცვლილებებისაგან, ვინაიდან ხელისუფლებაში მოსულ ყოველ პოლიტიკური ძალას არ ექნება შესაძლებლობა მარტივად შეცვალოს ქვეყნის ძირითადი კანონი ფართო საზოგადოებრივი კონსენსუსის გარეშე.

მალხაზ ნაკაშიძე

სამართლის დოქტორი,

შოთა რუსთაველის ბათუმის სახელმწიფო

უნივერსიტეტის ასოცირებული პროფესორი

01/02/2013

| Edit

უნდა გადადგეს თუ არა თანამდებობიდან საქართველოს პრეზიდენტი?

Posted on November 16, 2012 by Malkhaz Nakashidze

ბოლო დღეებში ქართულ საზოგადოებაში გააქტიურდა საუბარი საქართველოს პრეზიდენტის თანამდებობიდან გადადგომის შესახებ. პრეზიდენტის გადადგომის მოთხოვნა არ არის განსაკუთრებული სიახლე საქართველოში, ვინაიდან ხალხი რაღაც ეტაპზე თითქმის ყველა პრეზიდენტისგან მოითხოვდა თანამდებობიდან გადადგომას. ორ მათგანს სხვადასხვა საშუალებების გამოყენებით აიძულა კიდეც ხალხმა თანამდებობიდან წასვლა. დღეს უკვე საუბარია მესამე პრეზიდენტის თანამდებობიდან გადადგომის შესახებ, თუმცა  ეს შემთხვევა მკვეთრად განსხვავდება აქამდე არსებული ვითარებისაგან. მეტად არაორდინალური მდგომარეობა შეიქმნა საქართველოში საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ. თუ თავად პრეზიდენტის სიტყვებს გამოვიყენებთ, ადგილი აქვს ორხელისუფლებიანობას ქვეყანაში. სამართლებრივ ენაზე კი დასავლეთში ამ მოვლენას თანაცხოვრებას ან კიდევ გაყოფილ მმართველობას უწოდებენ და იგი დამახასიათებელია  ევროპული პოლიტიკური სისტემებისათვის. იქ არავისთვის უცხო არ არის რომ შეიძლება გარკვეულ პერიოდში საპარლამენტო ძალაუფლება და მთავრობა ერთი პოლიტიკური პარტიის ხელში იყოს, ხოლო საპრეზიდენტო სხვა პარტიას ეკუთვნოდეს. ამ ქვეყნის მოქალაქეებმა იციან, რომ ეს არა რომელიმე პარტიის გადაწყვეტილება, არამედ ამ ქვეყნის მოქალაქეების ნების გამოხატვის შედეგია, რომლებმაც არჩევნებზე ხელისუფლების ასეთ დაყოფას მისცეს ხმა. ამიტომ საზოგადოების ორივე ნაწილს სხვა არაფერი დარჩენია თუ არა დაელოდოს მომავალ არჩევნებს.

საქართველოში სხვა ვითარებაა. დამოუკიდებლობის მოპოვების შემდეგ, ხელისუფლების, განსაკუთრებით პრეზიდენტის ლეგიტიმურობა ყოველთვის ეჭვის ქვეშ იდგა. თუმცა  თითქმის ყოველთვის მინიმუმ 80%-იანი მხარდაჭერით ვირჩევდით პრეზიდენტებს. მათ კი თავის მხრივ ხელისუფლებიდან წასვლა უფლებამოსილების ვადის ამოწურვის შემდეგაც არ სურდათ. 20012 წლის 1 ოქტომბერს ხელისუფლების ცვლილება პირველად არჩევნების გზით მოხდა. იგი ძირითადად საკანონმდებლო განშტოებას და აღმასრულებელი ხელისუფლების ნაწილს შეეხო. მართალია საქართველოს კონსტიტუციიდან გამომდინარე, ქვეყანაში შექმნილი ვითარება ბევრად განსხვავდება დასავლური გაგებით თანაცხოვრებისაგან, თუმცა ფაქტია, რომ ორი განსხვავებული პოლიტიკური ორიენტაციის სუბიექტი ფლობს ხელისუფლებას. აქედან ახლად არჩეულ ხელისუფლებას სურს თავისი პოლიტიკური მოკავშირე იხილოს საპრეზიდენტო თანამდებობაზეც, თუმცა მოქმედი პრეზიდენტი არ აპირებს გაათავისუფლოს ეს თანამდებობა უფლებამოსილების ვადის ამოწურვამდე. როგორც ჩანს, მის ამ გადაწყვეტილებაზე ჯერჯერობით გავლენას არ ახდენს არც ოპონენტების და არც საზოგადოების გარკვეული ნაწილის მოწოდებები. ჩვენ არ ვიცით კიდევ რამ შეიძლება აიძულოს პრეზიდენტი გადადგეს თანამდებობიდან ვადამდე. დემოკრატიულ სახელმწიფოებში ასეთ სამართლებრივ მექანიზმს წარმოადგენს იმპიჩმენტის პროცედურა. საქართველოშიც მიმდინარეობს ამ ვარიანტის განხილვა. ასევე გამოიკვეთა კიდევ ერთი ახალი მექანიზმი – ხელმოწერების შეგროვება პრეზიდენტის გადადგომის მოთხოვნით, რომელსაც ძირითადად ხელოვანები, კულტურის სფეროს წარმომადგენლები ხელმძღვანელობენ. თუ ამ ვითარებას გავაანალიზებთ, პრეზიდენტს გადადგომა უნდა აიძულოს ან მის მიმართ იმპიჩმენტის წესით საქმის აღძვრამ ან საზოგადოების მოთხოვნამ.  ბუნებრივია საზოგადოებას და ხელისუფლებას სრული უფლება აქვს პრეზიდენტის მიმართ ორივე მექანიზმი გამოიყენოს. ალბათ პრეზიდენტი უნდა გადადგეს თანამდებობიდან იმ შემთხვევაში თუ მის მიმართ იმპიჩმენტის პროცედურა წარმატებით დასრულდება და სასამართლო ხელისუფლება დაადასტურებს მის მიერ კონსტიტუციის დარღვევას ან სისხლის სამართლის დანაშულის ჩადენას. ასევე თუ ლოგიკის კანონებს გავყვებით, პრეზიდენტი უნდა გადადგეს თანამდებობიდან, თუ საქართველოს მოქალაქეთა უმრავლესობა, რომლებიც ასევე პრეზიდენტის ამომრჩევლებს წარმოადგენენ, ხელს მოაწერს მისი გადადგომის მოთხოვნას. თუმცა ეს მეორე მექანიზმი მხოლოდ მორალური ვალდებულების დაკისრება არის პრეზიდენტზე და არავინ იცის რამდენად გაუწევს ანგარიშს ის ასეთ ვალდებულებას. ეს მის პიროვნულ გადაწყვეტილებაზე და პასუხისმგებლობაზეა სრულად დამოკიდებული.

უნდა აღინიშნოს, რომ ევროპის დემოკრატიულ ქვეყნებში არსებული პრაქტიკის თანახმად, საპარლამენტო არჩევნებში დამარცხების შემდეგ, პრეზიდენტი არ მიდის საკუთარი თანამდებობიდან. იგი ამ თანამდებობას დატოვებს უფლებამოსილების ვადის ამოწურვის შემდეგ ან თუ კიდევ აქვს მეორე ვადა, დაელოდება მომავალ საპარლამენტო არჩევნებს, რომელშიც შესაძლოა მისმა პარტიამ გაიმარჯვოს. ამიტომ შესაძლოა გამარჯვებულ პარტიას ჰქონდეს სურვილი ხელში აიღოს პრეზიდენტის თანამდებობაც, თუმცა იგი უნდა დაელოდოს მომავალ საპრეზიდენტო არჩევნებს. ასეთია ევროპული პრაქტიკა, რომლისკენაც  მიისწრაფვის საქართველო ინტენსიურად. ტრადიციული დემოკრატიის ქვეყნებში, სადაც მყარად ჩამოყალიბებული პოლიტიკური სისტემა და კულტურა არსებობს, ეს საკითხები არ არის აქტუალური, თუმცა ახალი დემოკრატიის ქვეყნებში, სადაც პოლიტიკური ინსტიტუტები არის სუსტი, ეს მეტად მგრძნობიარე პოლიტიკური საკითხია. მაგალითად შეიძლება გავიხსენოთ რუმინეთის პრეზიდენტის ტრიან ბესესკუს იმპიჩმენტი 2007 წელს, რომელიც რუმინეთის პარლამენტში გაიმართა. იმპიჩმენტის საკითხს ხმა მისცა პარლამენტის 258-მა დეპუტატმა, წინააღმდეგი წავიდა 114 და რუმინეთის კონსტიტუციის თანახმად, ბესესკუს საპრეზიდენტო უფლებამოსილება 30 დღით შეუჩერდა. ამ პერიოდში რუმინეთში ჩატარდა რეფერენდუმი, იმის გადასაწყვეტად სურს თუ არა მოსახლოებას ტრიან ბესესკუს თანამდებობაზე დარჩენა. იმის მიუხედავად, რომ პრეზიდენტის პოლიტიკის შესახებ  ბევრი კითხვები არსებობდა საზოგადოებაში, რეფერენდუმზე მოსახლეობამ არ დაუჭირა მხარი პრეზიდენტის გადადგომას და იგი დარჩა თანამდებობაზე. აქ უნდა აღინიშნოს ერთი მეტად საგულისხმო მომენტი. იმ პერიოდში ამერიკის სახელმწიფო დეპარტამენტმა უკმაყოფილება გამოხატა რუმინეთის პარლამენტის გადაწყვეტილებით და პირდაპირ განაცხადა, რომ „რუმინულმა პარლამენტმა უმაღლესს კანონს და დემოკრატიულ იდეალებს პატივი უნდა სცეს“.

გარკვეულწილად მსგავს ვითარებასთან გვაქვს საქმე, როდესაც რამდენიმე დღის წინათ, ნატოს საპარლამენტო ასამბლეის სპეციალური რეზოლუციაში იქნა მითითებული რომ უმჯობესია საქართველოს მთავრობამ ითანამშრომლოს საქართველოს პრეზიდენტთან მორიგი საპრეზიდენტო არჩევნების თარიღამდე. დასავლეთში სახელმწიფოს მართვის ამგვარ პრინციპებს იცნობენ, აღიარებენ და სურთ რომ საქართველომაც გაიზიაროს ეს გამოცდილება. თუმცა დასავლეთის პოლიტიკური სისტემისათვის ისიც უცხოა, რომ პრეზიდენტის უფლებამოსილების ვადა შეიძლება გახანგრძლივდეს საკონსტიტუციო ცვლილებების გზით. საქართველოს საზოგადოების გარკვეული ნაწილის მოთხოვნას ამ თვალსაზრისითაც აქვს საფუძველი, ვინაიდან პრეზიდენტი მოქალაქეებმა აირჩიეს 5 წლით და არა 5 წლითა და 9 თვით.

შექმნილ ვითარებაში კი როგორი რთულიც არ უნდა იყოს მოქმედ პრეზიდენტთან თანამშრომლობა, ქვეყნის დემოკრატიული განვითარებისათვის უმჯობესი იქნება საქართველოს მთავრობამ და პარლამენტმა ითანამშრომლონ საქართველოს პრეზიდენტთან, რაც რა თქმა უნდა მარტივი არ იქნება ახალი ხელისუფლებისათვის. ამავე დროს ევროპული პრაქტიკა არ გამორიცხავს, რომ პრეზიდენტის პასუხისმგებლობის საკითხი დააყენონ პოლიტიკოსებმა. მაგალითად შეიძლება გავიხსენოთ საქმისწარმოების დაწყება საფრანგეთის პრეზიდენტების, ჟაკ შირაკის, ნიკოლა სარკოზის, ასევე იტალიის პრემიერ-მინისტრის სილვიო ბერლუსკონის მიმართ და სხვა. თუმცა მთავარია, რომ პრეზიდენტის გადადგომა ან მისი პასუხისმგებლობაში მიცემა არ მოხდეს პოლიტიკური მოტივებით. ეს მნიშვნელოვანი მომენტია ქვეყნისათვის რეპუტაციისათვის.

აქვე მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ საქართველოში ყოველთვის იყო  ხელისუფლების დაბალანსების მოთხოვნა, ვინაიდან თითქმის ყოველი არჩევნების შემდეგ მხოლოდ ერთი პარტიის ხელში იყო ძალაუფლება და მისი კონტროლის მექანიზმები აღარ რჩებოდა. დღეს კი არსებობს უნიკალური ვითარება, როდესაც ხელისუფლებაში სხვადასხვა პოლიტიკურ ძალებს ერთმანეთის კონტროლის შესაძლებლობა გააჩნიათ. კიდევ უფრო მნიშვნელოვანია ის, რომ მმართველო კოალიცია სხვადასხვა პოლიტიკური პარტიებისაგან შედგება და არ წარმოადგენს იგი მონოლითურ, ერთპარტიულ ინტერესებზე დაფუძნებულ გაერთიანებას, რაც თავისთავად კიდევ ერთ ბალანსის მექანიზმს ქმნის ხელისუფლებაში. ამდენად საქართველოს პრეზიდენტი თანამდებობიდან შეიძლება გადადგეს მხოლოდ იმ შემთხვევაში თუ მას დადგენილი წესით დაუდასტურდება კონსტიტუციის დარღვევა ან რაიმე დანაშაულის ჩადენა. თავის მხრივ ვინაიდან საზოგადოებაში არსებობს გარკვეული კითხვები პრეზიდენტის საქმიანობის შესახებ, საქართველოს მოქალაქეებს და პარლამენტს  აქვთ ლეგიტიმური უფლება დააყენონ საკითხი პრეზიდენტის მოქმედებებში სხვადასხვა დარღვევების გამო მისი პასუხისმგებლობის შესახებ.

მალხაზ ნაკაშიძე

16 ნოემბერი, 2012 წელი

დუბლინი, ირლანდია

| Leave a comment | Edit

სჭირდება თუ არა კონსტიტუციური ცვლილებები პრემიერმინისტრის მიერ სახელმწიფო რწმუნებულის – გუბერნატორის დანიშვნას?

Posted on November 3, 2012 by Malkhaz Nakashidze

ეს საკითხი აქტუალური გახდა მას შემდეგ, რაც გაცხადდა მთავრობის ინიციატივა, „საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ“ კანონში ცვლილების შეტანის შესახებ. ცვლილების თანახმად, დღეს მოქმედი წესისაგან განსხვავებით (სახელმწიფო რწმუნებულს – გუბერნატორს პრემიერ-მინისტრთან კონსულტაციების შემდეგ თანამდებობაზე ნიშნავს პრეზიდენტი), სახელმწიფო რწმუნებულს – გუბერნატორს პერმიერ-მინისტრი დანიშნავს პრეზიდენტთან შეთანხმებით.

რა იცვლება  არსებითად ამ ინიციატივის შესაბამისად და რატომ არის ეს საკითხი მნიშვნელოვანი? იგი აქტუალურია როგორც პოლიტიკური, ისე სამართლებრივი თავლსაზრისით. ეს ინიციატივა შეიძლება ითქვას ნაკარნახევია საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ,  საქართველოში შექმნილი არაორდინარული ვითარებით. თუ პოლიტიკურ და კონსტიტუციური სამართლის ლიტერატურაში გავრცელებულ ტერმინს გამოვიყენებთ, საქართველო ე.წ. თანაცხოვრების პირობებში აღმოჩნდა. პირველად საქართველოს სახელმწიფოს ისტორიაში, პარლამენტში საპარლამენტო უმრავლესობა ეკუთვნის ერთ პოლიტიკურ პარტიას (კოალიცია), ხოლო პრეზიდენტი წარმოადგენს სხვა პოლიტიკურ ჯგუფს. ასეთ ვითარებაში, როგორც მსოფლიო პრაქტიკა გვკარნახობს, პრეზიდენტი, პარლამენტი და მთავრობა ერთგვარი პოლიტიკური კონკურენციის რეჟიმში დგანან.

სწორედ ასეთი ვითარებაა საქართველოში. მიუხედავად პრეზიდენტის განცხადებისა, რომ იგი არ შეუშლიდა ხელს საპარლამენტო კოალიციის მიერ ახალი მთავრობის ფორმირებას, რეალურად ეს პირობა პირველად მაშინ დაირღვა, როდესაც პრეზიდენტმა მიიღო რამდენიმე გადაწყვეტილება ცალკეული უფლებამოსილებების მთავრობისაგან პრეზიდენტის ადმინისტრაციაში გადატანის შესახებ. ასევე თავის მხრივ, კოალიციური მთავრობა იმყოფება, ვითარებაში, როდესაც ხელისუფლება დაყოფილია არა მხოლოდ ჰორიზონტალურად, არამედ ვერტიკალურადაც.  საქართველოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულებში სახელმწიფო რწმუნებულებს ნიშნავს პრეზიდენტი, ხოლო ადგილობრივ თვითმმართველობის საკრებულოთა უმეტეს ნაწილში უმრავლესობას ფლობს პრეზიდენტის პარტია.  სახელმწიფო ხელისუფლების დემოკრატიული განხორციელების თვალსაზრისით ეს დადებით მოვლენადაც შეიძლება ჩავთვალოთ, ვინაიდან არსებობს სხვადასხვა ძალებს შორის ურთიერთკონტროლისა და დაბალანსების საშუალებები. თუმცა როგორც ჩანს, შექმნილ ვითარებაში, თავისი პროგრამის  და რეფორმების განხორციელებისათვის ახალ მთავრობას სჭირდება ხელისუფლების უფრო მეტი კონსოლიდაცია. ამავე დროს, საპარლამენტო უმცირესობის პოლიტიკური პარტია, რომელიც ფლობს პრეზიდენტის პოსტს, ბუნებრივია ცდილობს საკუთარი პოლიტიკის გატარებას, რაც წინააღმდეგობას იწვევს ხელისუფლების განხორციელებაში. სწორედ აღნიშნული გარემოებით არის ნაკარნახევი სახელმწიფო რწმუნებულის – გუბერნატორის დანიშვნის წესის შეცვლა. მთავრობას აცხადებს, რომ მას სურს თავისი პოლიტიკური კურსი, პოლიტიკური პროგრამა სრულად განახორციელოს ქვეყნის მასშტაბით.

საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ, ახალი კოალიციური მთავრობა გამოხატავს სურვილს არ დაირღვეს კონსტიტუცია და ასევე აუცილებლად მიიჩნევს მოქმედი კონსტიტუციის გადასინჯვას კონსტიტუციური სისტემის გაუმჯობესების მიზნით. ამიტომაც მნიშვნელოვანია შესაძლებელია თუ არა დღეს ასეთი ცვლილებების განხორციელება კონსტიტუციის გადასინჯვის გარეშე და ხომ არ დაირღვევა საქართველოს კონსტიტუცია კანონში შესაბამისი ცვლილებების განხორციელების შემთხვევაში.

პირველ რიგში, უნდა განვსაზღვროთ თუ რას წარმოადგენს ე.წ. რწმუნებული ანუ გუბერნატორის ინსტიტუტი. ამ ინსტიტუტის ნაკლოვანებებზე ბუნებრივია აქ დეტალურად ვერ შევჩერდებით. ანგარიში უნდა გავუწიოთ არსებულ მოცემულობას, რომ ამ ეტაპზე საქართველოს რეგიონებში სახელმწიფო ხელისუფლების განხორცილების მსგავსი ინსტიტუტი მოქმედებს. საქართველოს კონსტიტუცია განსაზღვრავს, რომ: „საქართველოს პრეზიდენტისა და მთავრობის წარმომადგენლობას საქართველოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულებში უზრუნველყოფს სახელმწიფო რწმუნებული – გუბერნატორი. სახელმწიფო რწმუნებული – გუბერნატორი კანონით დადგენილი წესით ახორციელებს სახელმწიფო ზედამხედველობას ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობაზე და ახორციელებს კანონით განსაზღვრულ სხვა უფლებამოსილებებს. სახელმწიფო რწმუნებულის – გუბერნატორის თანამდებობაზე დანიშვნისა და თანამდებობიდან გათავისუფლების წესი განისაზღვრება კანონით“.

ამდენად, საქართველოს კონსტიტუცია ადგენს ორ მნიშვნელოვან საკითხს – სახელწმიფო რწმუნებულის – გუბერნატორის ინსტიტუტის სამართლებრივ ბუნებას და ამ თანამდებობაზე დანიშვნის წესის რეგულირების ფორმას. პირველ შემთხვევაში მნიშვნელოვანია, რომ რწმუნებული – გუბერნატორი არის როგორც საქართველოს პრეზიდენტის, ისე საქართველოს მთავრობის წარმომადგენელი საქართველოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულებში. ყურადღება უნდა მიექცეს ასევე კონსტიტუციაში გამოყენებულ ტერმინს „სახელმწიფო რწმუნებული“, რაც ადასტურებს, რომ იგი არ არის არც მხოლოდ პრეზიდენტის და არც მხოლოდ საქართველოს მთავრობის წარმომადგენელი. ამგვარად განსაზღვრავს ასევე მის სტატუსს „საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ“ საქართველოს კანონი. ვფიქრობთ, რწმუნებულის სტატუსი ვერ შეიცვლება კანონის დონეზე და იგი ვერ გახდება მხოლოდ საქართველოს მთავრობის წარმომადგენელი საქართველოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულებში. ასეთ ცვლილებას პირველ რიგში, კონსტიტუციის გადასინჯვა დასჭირდება.

მეორე მნიშვნელოვანი საკითხი არის სახელმწიფო რწმუნებულის – გუბერნატორის თანამდებობაზე დანიშვნის წესი. იქნება თუ არა კონსტიტუციასთან შესაბამისობაში კანონში შეტანილი ნორმა სახელმწიფო რწმუნებულის – გუბერნატორის თანამდებობაზე დანიშვნის წესის ცვლილების შესახებ?  როგორც უკვე აღვნიშნეთ, საქართველოს კონსტიტუცია არ განსაზღვრავს ამ თანამდებობაზე დანიშვნის წესს და ადგენს, რომ ეს წესი კანონით უნდა განისაზღვროს. ეს კანონი კი არის „საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ“ საქართველოს კანონი, რომლითაც დადგენილია, რომ სახელმწიფო რწმუნებულს თანამდებობაზე ნიშნავს პრეზიდენტი პრემიერ-მინისტრთან კონსულტაციების საფუძველზე. აქედან გამომდინარე, საქართველოს პარლამენტს სრული უფლება აქვს შეცვალოს სახელმწიფო რწმუნებულის თანამდებობაზე დანიშვნის წესი და ნაცვლად პრეზიდენტისა, იგი თანამდებობაზე დანიშნოს პრემიერ-მინისტრმა ან მთავრობამ პრეზიდენტთან შეთანხმებით.

რა იცვლება უფრო კონკრეტულად ამ შესწორებით. პირველ რიგში, იცვლება თანამდებობის პირის დანიშვნაზე უფლებამოსილი სუბიექტი. ასევე „პრემიერ-მინისტრთან კონსულტაციები“ იცვლება „პრეზიდენტთან შეთანხმებით“. ფორმალურად, სამართლებრივი თვალსაზრისით არცერთ სუბიექტს, არც პრეზიდენტს და არც პრემიერ-მინისტრს (მთავრობას) არა აქვს უფლება დამოუკიდებლად, ერთპიროვნულად მიიღოს გადაწყვეტილება. ეს გარკვეუწილად დადებითი მომენტია, თუ გავითვალისწინებთ განვითარებული დემოკრატიის ქვეყნების პოლიტიკურ პრაქტიკას, სადაც სხვა კულტურას და ფასეულობებს ეფუძნება სახელმწიფო მმართველობა. საქართველოში კი ეს მეტად მგრძნობიარე პოლიტიკური საკითხია. რთული ჩანს თანამშრომლობა ორი განსხვავებულ პოლიტიკური ჯგუფის ხელში არსებულ სახელმწიფო ინსტიტუტებს შორის. ამიტომაც სავსებით დასაშვებია, რომ პრეზიდენტმა უარი თქვას შესათანხმებლად წარდგენილი კანდიდატზე  და ამით გაუწიოს წინააღმდეგობა მთავრობას. ამდენად გამოცხადებული ცვლილებების მიხედვითაც აუცილებელი იქნება პრეზიდენტისა და პრემიერ-მინისტრის თანამშრომლობა ამ საკითხში. თუმცა გარდა ამ საკითხის სამართლებრივი მხარისა, მნიშვნელოვანია პოლიტიკური მიზანშეწონილობის საკითხი პრეზიდენტის მხრიდან სახელმწიფო რწმუნებულის – გუბერნატორის კანდიდატურაზე თანხმობის მიუცემლობის შემთხვევაში. ცვლილებების მიხედვით ჩანს, რომ დანიშვნის პრეროგატივა გადადის პრემიერ-მინისტრის ხელში, რაც აძლიერებს მის პოზიციებს ამ საკითხში, განსხვავებით არსებული წესისაგან, როდესაც პრეზიდენტს  პრემიერ-მინისტრთან მხოლოდ კონსულტაციები შეიძლება ჰქონდეს ამ საკითხზე.

3 ნოემბერი, 2012 წელი, დუბლინი, ირლანდია

| Leave a comment | Edit

ოპოზიციის გამარჯვება და ხელისუფლების ცვლილება საქართველოში

Posted on October 5, 2012 by Malkhaz Nakashidze

2012 წლის 1 ოქტომბერს საქართველოში პარლამენტის არჩევნები გაიმართა. საპარლამენტო არჩევნები დემოკრატიული მმართველობის ჩვეულებრივი შემადგენელი ელემენტია, მაგრამ საქართველოში გამართულმა მე-7 მოწვევის პარლამენტის არჩევნებმა განსაკუთრებული მნიშვნელობა შეიძინა. 2012 წლის არჩევნების შედეგები განსხვავებული აღმოჩნა აქამდე საქართველოში ჩატარებული ყველა საპარლამენტო არჩევნებისაგან. მართალია ჯერ კიდევ საბოლოო შედეგები არ გამოუცხადებია საქართველოს ცენტრალურ საარჩევნო კომისიას, თუმცა ყველასათვის ნათელია, რომ ფაქტიურად პირველად საქართველოს ისტორიაში, საპარლამენტო არჩევნებში ოპოზიციურმა პოლიტიკურმა კოალიციამ გაიმარჯვა. ასევე პირველად საქართველოს სახელმწიფოს ისტორიაში, ხელისუფლებაში მყოფმა პოლიტიკურმა პარტიამ აღიარა დამარცხება არჩევნებში და გამოაცხადა, რომ გადადის ოპოზიციაში. აქ ერთი შეხედვით უჩვეულო არაფერია. ეს ჩვეულებრივი მოვლენაა ევროპის დემოკრატიულ სახელმწიფოებში, სადაც თავისუფალი არჩევნების შედეგად ერთი პოლიტიკური ძალა ცვლის მეორეს ან პირიქით, ან კიდევ სხვადასხვა პარტია ერთობლივად მართავს სახელმწიფოს. საქართველოში კი ეს პირველი პრეცედენტია. აქამდე საქართველოში ხელისუფლებაში მოსვლა მხოლოდ რევოლუციის ან სამხედრო გადატრიალების გზით ხდებოდა.

ამ პოლიტიკური მოვლენის შესახებ ალბათ კიდევ ბევრი განსხვავებული მოსაზრება დაიწერება სხვადასხვა ანალიტიკოსების მიერ, მაგრამ ფაქტი ერთია, რომ საქართველოს მოქალაქეთა ნებამ განსაზღვრა ხელისუფლების ცვლილება ქვეყანაში. 2012 წლის საპარლამენტო არჩევნებმა აჩვენა, რომ საქართველომ, როგორც პოსტ-საბჭოურმა ქვეყანამ, რომელსაც დემოკრატიული მმართველობის ნაკლები გამოცდილება გააჩნია, სადაც საბჭოთა ტოტალიტარიზმის შედეგები ჯერ კიდევ სრულად აღმოფხვრილი არ არის, ჩაატარა დემოკრატიული არჩევნები და ხელისუფლების ცვლილება მოახდინა არა რევოლუციური გზით.

ამ არჩევნებმა ორი მნიშვნელოვანი შედეგი უნდა მოიტანოს. პირველი –  ხელი უნდა შეუწყოს ქვეყანაში პლურალიზმის, პარტიული სისტემისა და პოლიტიკური კულტურის განვითარებას. მეორე – არჩევნების შედეგად საქართველოს სახელმწიფო ხელისუფლება უფრო მეტად დაბალანსებული და გაწონასწორებული უნდა გახდეს. ამ შედეგების მიღწევას გარკვეული დრო დასჭირდება, მაგრამ ამ ეტაპზე უმთავრესი ამოცანა ქვეყნისათვის ხელისუფლების უმტკივნეულო გადაცემაა. მოქალაქეთა უმრავლესობა როგორც არჩევნებამდე, ისე არჩევნების შემდეგ მოითხოვს, რომ ხელისუფლება უნდა დატოვოს მმართველმა პოლიტიკურმა ჯგუფმა. თუმცა დღეს არსებული ინფორმაციის საფუძველზე შეიძლება ვთქვათ, რომ ხელისუფლების ცვლილება საქართველოში ნაწილობრივ მოხდება, ვინაიდან საქართველოს პრეზიდენტი ინარჩუნებს თავის თანამდებობას 2013 წლამდე, ვიდრე არ გაიმართება პრეზიდენტის მორიგი არჩევნები. პრეზიდენტმა გამოაცხადა, რომ ის ითანამშრომლებს საპარლამენტო უმრავლესობასთან. თავის მხრივ, საპარლამენტო არჩევნებში გამარჯვებული პოლიტიკური კოალიცია გამოხატავს მზადყოფნას ითანამშრომლოს საქართველოს პრეზიდენტთან. რა თქმა უნდა ეს მისასალმებელია და თუ იგი სინამდვილეში განხორციელდება დიდად წაადგება ქვეყნის განვითარებას.

უპირველესი ამოცანა შექმნილ ვითარებაში არის აღმასრულებელი ხელისუფლების – მთავრობის ფორმირება. საპარლამენტო უმრავლესობაში მოსულმა პოლიტიკურმა კოალიციამ ხელისუფლების განხორციელება აღმასრულებელ ხელისუფლების ხელში აღებით უნდა დაიწყოს. ეს არის ვითარება, როდესაც საკანონმდებლო ხელისუფლება და მთავრობა იქნება ერთი პოლიტიკური სუბიექტის ხელში, ხოლო პრეზიდენტად რჩება სხვა პოლიტიკური პარტიის წარმომადგენელი. პრეზიდენტი და პრემიერი იყოფენ აღმასრულებელ ხელისუფლებას, არიან სხვადასხვა პარტიიდან მაგრამ რეალური ძალაუფლება დაკავშირებულია პარლამენტში  მანდატების უმრავლესობის კონტროლთან.  სამეცნიერო ლიტერატურაში პრეზიდენტსა და პრემიერს შორის  არსებული მსგავსი პოლიტიკური ურთიერთობები „თანაცხოვრებად“ იწოდება. ამ სიტუაციაში პრეზიდენტი იძულებულია საპარლამენტო უმრავლესობის ლიდერი დანიშნოს პრემიერ-მინისტრად.

ამდენად საქართველოს პოლიტიკურ სისტემას 2013 წლის ოქტომბრამდე ანუ საპრეზიდენტო არჩევნებამდე თანაცხოვრების პირობებში მოუწევს ფუნქციონირება. რას გულისხმობს ე.წ. თანაცხოვრება? პოსტ-საბჭოურ სივრცეში, თუ არ ჩავთვლით რამდენიმე ხანმოკლე შემთხვევას უკრაინაში, ასეთ ვითარებას ადგილი არ ქონია. ფაქტიურად ბალტიის ქვეყნებისა და უკრაინის გამოკლებით, დამოუკიდებლობის მოპოვების შემდეგ, ყველა პოსტ-საბჭოურ ქვეყანაში საპარლამენტო უმრავლესობაში ყოველთვის პრეზიდენტის პარტია ან მისი მოკავშირე სუბიექტი იყო. საერთოდ   სამეცნიერო ლიტერატურაში „თანაცხოვრება“ შეფასებულია როგორც დადებით, ისე უარყოფით მოვლენად. იგი ბევრად დამოკიდებულია იმ პოლიტიკურ კონტექსტზე, სადაც წარმოიშობა და ფუნქციონირებს. პრეზიდენტის, პრემიერისა და მთავრობის ასეთი თანაცხოვრების ვითარებაში მუშაობის დადებითი მხარეა ის, რომ იგი ხელს უწყობს სახელმწიფო ხელისუფლების უფრო მეტად დაბალანსებას და ურთიერთკონტროლს. პრეზიდენტი და პრემიერი, რომელნიც ერთმანეთის პირისპირ დგანან, სახალხო ლეგიტიმაციით სარგებლობენ. თუ პრემიერი ხალხის მიერ საყოველთაოდ არჩეული პარლამენტის მანდატით არის აღჭურვილი, არანაკლები ლეგიტიმაცია გააჩნია პრეზიდენტს, რომელიც ხალხის მიერ საყოველთაოდ, უშუალოდ არის არჩეული. მათ ამავე დროს იციან, რომ სხვადასხვა პოლიტიკურ პარტიებს წარმოადგენენ და არჩევნები ისევ დადგება ქვეყანაში. ამიტომაც ისინი კონკურენციის რეჟიმში არიან და უფრო მეტად აკონტროლებენ და აწონასწორებენ ერთმანეთს, ვიდრე საპარლამენტო უმრავლესობისა და პრეზიდენტის პარტიულობის თანხვედრის შემთხვევაში. ამიტომაც საქართველოში, სადაც მუდმივად იყო საუბარი ხელისუფლების დაუბალანსებლობის შესახებ, თანაცხოვრება გარკვეულად დადებით მოვლენად უნდა შეფასდეს.

მეორე მხრივ, მისი უარყოფითი მხარეა ის, რომ იგი სხვადასხვა კონფლიქტების წარმოშობის საფრთხეებს შეიცავს. პრეზიდენტს, საპარლამენტო უმრავლესობასა და პრემიერს შორის სიტუაციის დაძაბვამ შესაძლებელია პოლიტიკური კრიზისები გამოიწვიოს ქვეყანაში. ეს არის ამ მოვლენის ზოგადი შეფასება, თუმცა მისი განვითარება დამოკიდებულია კონკრეტული ქვეყნის კონტექსტზე, პოლიტიკური ფიგურების პიროვნებაზე, თვით პოლიტიკური სისტემის სიმყარეზე. დასავლეთის დემოკრატიულ სახელმწიფოებში ეს ნაკლებ საფრთხეებს შეიცავს, ხოლო ახალი დემოკრატიის ქვეყნებში შედარებით მეტი პრობლემები ახასიათებს. თუმცა ისევ უნდა გავიმეოროთ, რომ ეს დამოკიდებულია კონკრეტულ პოლიტიკურ სიტუაციაზე და შესაძლებელია „თანაცხოვრება“ რომელიც კარგ თანამშრომლობაში გადაიზრდება სასარგებლო აღმოჩნდეს ქვეყნის დემოკრატიული განვითარებისათვის.

რა ვითარებაა საქართველოში? საქართველო დღეს დგას თანაცხოვრების საწყის ეტაპზე, სადაც პირველ რიგში მნიშვნელოვანი  არის მთავრობის ფორმირება. მნიშვნელოვანია ორივე ძირითადი პოლიტიკური მოთამაშის გამოხატული ნება ითანამშრომლონ ერთმანეთთან. ეს საფუძველს ქმნის მთავრობის ფორმირებისათვის კონსულტაციების დასაწყებად. მთავრობის ფორმირება დღეს მოქმედი კონსტიტუციური ნორმების მიხედვით უნდა მოხდეს, რაც გულისხმობს, რომ მთავრობის ფორმირების მთავარი სუბიექტები არიან პრეზიდენტი და პარლამენტი, სადაც კონსტიტუციურად პრეზიდენტს განსაკუთრებული ფორმალური უფლებამოსილებები გააჩნია. ამავე დროს კონსტიტუციის ნორმების გარდა, მნიშვნელოვანია პრეზიდენტის განცხადება, რომ იგი ხელს შეუწყობს საპარლამენტო უმრავლესობის მიერ მთავრობის ფორმირებას. ამდენად გვაქვს ვითარება, როდესაც  კონსტიტუცია პრეზიდენტს ანიჭებს გადამწყვეტ უფლებამისილებას მთავრობის ფორმირებაში, მაგრამ მის ამ უფლებამოსილებებს ასუსტებს საქართველოს მოქალაქეების საყოველთაო ნების გამოხატვის საფუძველზე შექმნილი საპარლამენტო უმრავლესობა. პრეზიდენტს არ შეუძლია ანგარიში არ გაუწიოს საპარლამენტო უმრავლესობას, მიუხედავად იმისა, რომ ფორმალურად კონსტიტუცია მას საპარლამენტო ფრაქციებთან  მხოლოდ კონსულტაციების გავლის უფლებამოსილებას ანიჭებს. უმრავლესობისადმი წინააღმდეგობის გაწევა საპარლამენტო არჩევნებში მონაწილე საქართველოს მოქალაქეთა უმრავლესობისადმი დაპირისპირების ტოლფასი იქნებოდა.

მთავრობის ფორმირება უნდა დაიწყოს მოქმედი მთავრობის უფლებამოსილების მოხსნიდან. კონსტიტუციის მიხედვით, საქართველოს მთავრობა უფლებამოსილებას იხსნის საქართველოს პრეზიდენტის წინაშე საქართველოს პრეზიდენტის მიერ ფიცის მიღების შემდეგ. ფორმალურად მთავრობა უფლებამოსილებას არ იხსნის  საქართველოს ახლადარჩეული პარლამენტის წინაშე. თუმცა კონსტიტუცია ითვალისწინებს, რომ საქართველოს პრეზიდენტი პარლამენტს ახალ მთავრობას შესთავაზებს მთავრობის გადადგომის, გადაყენების ან უფლებამოსილების მოხსნის შემთხვევაში. ასეთი ფაქტის დადგომისას პრეზიდენტი 7 დღის განმავლობაში საპარლამენტო ფრაქციებთან კონსულტაციების შემდეგ შეარჩევს პრემიერ-მინისტრის კანდიდატურას, ხოლო პრემიერ-მინისტრობის კანდიდატი საქართველოს პრეზიდენტთან შეთანხმებით 10 დღის ვადაში – მთავრობის წევრების კანდიდატურებს. ამ პუნქტის პირველი წინადადებით გათვალისწინებული პროცედურის დასრულებიდან 3 დღის ვადაში საქართველოს პრეზიდენტი პარლამენტს წარუდგენს მთავრობის შემადგენლობას ნდობის მისაღებად.

ამდენად, საქართველოში შექმნილ ვითარებაში, ახალი მთავრობის ფორმირებამდე უნდა მოხდეს მოქმედი მთავრობის გადადგომა, პრეზიდენტის მიერ გადაყენება ან უფლებამოსილების მოხსნა. პრეზიდენტის განცხადების გათვალისწინებით, სავარაუდოდ, საქართველოს მთავრობა საქართველოს პარლამენტის უფლებამოსილების ცნობისთანავე მოიხსნის უფლებამოსილებას. საქართველოს ახალარჩეული პარლამენტის პირველი სხდომა უნდა გაიმართოს არჩევნებიდან 20 დღის განმავლობაში და პარლამენტი მუშაობას შეუდგება, თუ დადასტურებულია დეპუტატთა არანაკლებ ორი მესამედის უფლებამოსილება. პირველი სხდომის დღეს ნიშნავს საქართველოს პრეზიდენტი და იგი უნდა დაინიშნოს არაუგვიანეს 20 ოქტომბრისა.  ამგვარად საქართველოს 20 ოქტომბრამდე ახალი მთავრობა უნდა ჰყავდეს.

რა წინააღმდეგობა შეიძლება შეექმნას საპარლამენტო უმრავლესობას მთავრობის ფორმირების საწყის ეტაპზე? უნდა გავითვალისწინოთ პრეზიდენტის ფორმალური შესაძლებლობა არ გადააყენოს მთავრობა, ან თეორიულად დავუშვათ, რომ არ გადადგეს ან არ მოიხსნას უფლებამოსილება მთავრობამ. ამ დროს  შესაძლებელია წარმოიშვას პირველი წინააღმდეგობა საპარლამენტო უმრავლესობასა და პრეზიდენტს შორის. თუმცა უნდა გავითვალისწინოთ რამდენად არის ასეთი მოქმედების ალბათობა შექმნილ ვითარებაში, როდესაც პარლამენტი თავის მხრივ უფლებამოსილია უნდობლობა გამოუცხადოს მთავრობას სრული შემადგენლობის უმრავლესობით. ამდენად საპარლამენტო უმრავლესობას აქ გარკვეული საპირწონე მექანიზმი გააჩნია და პრეზიდენტი უნდა ითვალისწინებდეს თუ რამდენად მომგებიანი იქნება ასეთი ნაბიჯის გადადგმა. კონსტიტუციის მიხედვით მთავრობისადმი უნდობლობის გამოცხადების შემდეგ,  საქართველოს პრეზიდენტმა უნდა გადააყენოს მთავრობა ან არ გაიზიაროს პარლამენტის გადაწყვეტილება. თუ პარლამენტი არა უადრეს 90 და არა უგვიანეს 100 დღისა კვლავ გამოუცხადებს მთავრობას უნდობლობას, საქართველოს პრეზიდენტი გადააყენებს მთავრობას ან დაითხოვს პარლამენტს და დანიშნავს რიგგარეშე არჩევნებს. აქ კი გასათვალისწინებელია, რომ კონსტიტუციის მიხედვით, პრეზიდენტს არ შეუძლია პარლამენტის დათხოვნა პარლამენტის არჩევნების ჩატარებიდან ექვსი თვის განმავლობაში და საქართველოს პრეზიდენტის უფლებამოსილების ვადის ბოლო 6 თვის განმავლობაში. ამდენად პრეზიდენტი ვერ დაითხოვს პარლამენტს ფორმალურად და მას მხოლოდ ის რჩება, რომ გადააყენოს მისი მთავრობა და წარუდგინოს პარლამენტს საპარლამენტო უმრავლესობის მთავრობა.

ამგვარად ახალი მთავრობის ფორმირება მოხდება საქართველოს პარლამენტის უფლებამოსილების ცნობიდან. უფრო კონკრეტულად, საქართველოს კონსტიტუცია ითვალისწინებს, რომ საქართველოს პრეზიდენტი უფლებამოსილების მოხსნიდან 7 დღის განმავლობაში საპარლამენტო ფრაქციებთან კონსულტაციების შემდეგ შეარჩევს პრემიერ-მინისტრის კანდიდატურას, ხოლო პრემიერ-მინისტრობის კანდიდატი საქართველოს პრეზიდენტთან შეთანხმებით 10 დღის ვადაში – მთავრობის წევრების კანდიდატურებს. ამ პუნქტის პირველი წინადადებით გათვალისწინებული პროცედურის დასრულებიდან 3 დღის ვადაში საქართველოს პრეზიდენტი პარლამენტს წარუდგენს მთავრობის შემადგენლობას ნდობის მისაღებად.

კონსტიტუციის ნორმებიდან ჩანს, რომ საქართველოს პრეზიდენტი, რომელიც მიეკუთვნება საპარლამენტო უმრავლესობისაგან განსხვავებულ პოლიტიკურ ჯგუფს, იძულებული იქნება დანიშნოს საპარლამენტო უმრავლესობის კოალიციური მთავრობა. მოქმედი წესის თანახმად, პარლამენტი საქართველოს პრეზიდენტის მიერ მთავრობის შემადგენლობის წარდგენიდან ერთი კვირის ვადაში განიხილავს და კენჭს უყრის მთავრობის შემადგენლობისა და სამთავრობო პროგრამისთვის ნდობის გამოცხადების საკითხს. პარლამენტის ნდობის მისაღებად საჭიროა პარლამენტის სრული შემადგენლობის უმრავლესობის მხარდაჭერა. მთავრობის წევრები უნდა დაინიშნონ ნდობის გამოცხადებიდან სამი დღის ვადაში. არსებული საპარლამენტო უმრავლესობის პირობებში პრეზიდენტის მიერ წარდგენილ მთავრობას პარლამენტში ბუნებრივია არ ექნება ნდობის მიღებაზე პრობლემა. ამდენად ნდობის მიღებით მთავრდება საქართველოს მთავრობის ფორმირების პროცესი და ნდობის მიღებიდან 3 დღის ვადაში ინიშნება მთავრობა. ამ დღიდან მთავრობას შეუძლია შეუდგეს აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებას.

შექმნილ თანაცხოვრების პირობებში, პრეზიდენტის უფლებამოსილებების გათვალისწინებით, მთავრობის ფორმირებამდე არსებული ურთიერთობებზე არანაკლებ მნიშვნელოვანია პრეზიდენტისა და მთავრობის ურთიერთობა მთავრობის ჩამოყალიბების შემდეგ. ქართულ საზოგადოებაში და ექსპერტულ წრეებში პირველი შეკითხვა რაც დაისმის არის: როგორ შეძლებს თანამშრომლობას მთავრობა და პრეზიდენტი შექმნილ ვითარებაში? ამ კითხვაზე პასუხის გაცემა მოითხოვს შექმნილი პოლიტიკური სიტუაციისა და ფორმალური კონსტიტუციური ნორმების ანალიზს. თანაცხოვრება იქნება კონფლიქტური თუ უფრო თანამშრომლობაზე დაფუძნებული, დამოკიდებულია  ორივე პოლიტიკური მოთამაშის ნებაზე, ასევე მათ პოლიტიკურ კაპიტალსა და პოლიტიკურ პერსპექტივაზე. ფაქტია, რომ საქართველოს კონსტიტუციის მიხედვით, საქართველოს პრეზიდენტს საკმაოდ ფართო მექანიზმები რჩება ხელისუფლების განხორციელებაზე ზემოქმედებისათვის. თუმცა მეორე მხრივ, საპარლამენტო არჩევნების შედეგებისა და პრეზიდენტის, ასევე მისი პოლიტიკური პარტიის დაბალი ნდობის პირობებში, პრეზიდენტისათვის კონფრონტაცია არ არის მომგებიანი. სწორედ ამით აიხსნება პრეზიდენტის  განცხადება ოპოზიციაში გადასვლისა და მთავრობის საპარლამენტო უმრავლესობიდან ფორმირების შესახებ. ამავე დროს, უნდა ვაღიაროთ, რომ პრეზიდენტი ინარჩუნებს თავის კონსტიტუციურ უფლებამოსილებებს და შესაძლებელია პოლიტიკური ვითარების ცვლილებების შესაბამისად აამოქმედოს ეს უფლებამოსილებები, თუ დარწმუნდება, რომ ეს მისთვის მომგებიანი იქნება. პრეზიდენტის ასეთ მოქმედებას შესაძლებელია ხელი შეუწყოს მხოლოდ საპარლამენტო უმრავლესობის მთავრობის წარუმატებლობამ თუ ასეთს ექნება ადგილი. თავის მხრივ პრეზიდენტი და საპარლამენტო უმცირესობა შეეცდება წარმოაჩინოს საპარლამენტო უმრავლესობისა და მთავრობის სისუსტეები.

შექმნილ ვითარებაში საინტერესოა მთავრობისა და პრემიერ-მინისტრის როლი. როგორც ვიცით, მოქმედი კონსტიტუციური ნორმების შესაბამისად, საქართველოს მთავრობას შედარებით სუსტი პოლიტიკური ძალაუფლება გააჩნია, ვიდრე პრეზიდენტს, რომელიც აღმასრულებელი ხელისუფლების არსებით ხელმძღვანელად გვევლინება. როგორი იქნება მთავრობისა და პრემიერ-მინისტრის პოზიციები საქართველოში კოალიციური მთავრობის ფორმირების შემდეგ? თავდაპირველად უნდა აღინიშნოს თუ რა უფლებამოსილებები გააჩნია საქართველოს მთავრობას. კონსტიტუცია განსაზღვრავს, რომ მთავრობა საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად უზრუნველყოფს აღმასრულებელი ხელისუფლების, ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის განხორციელებას. მთავრობა პასუხისმგებელია საქართველოს პრეზიდენტისა და პარლამენტის წინაშე. მიუხედავად იმისა, რომ კონსტიტუცია განსაზღვრავს, რომ ქვეყნის საშიანაო და საგარეო პოლიტიკას წარმართავს პრეზიდენტი, მნიშვნელოვანია, რომ აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებას უზრუნველყოფს მთავრობა. პრეზიდენტი ბუნებრივია საშინაო და საგარეო პოლიტიკას ვერ წარმართავს მთავრობის გარეშე, აღმასრულებელი ხელისუფლების ყოველდღიურ საქმიანობას სწორედ მთავრობა ახორციელებს. ამიტომაც აუცილებლად გასათვალისწინებელი ფაქტორია, რომ საპარლამენტო უმრავლესობით აღჭურვილი მთავრობა უფრო ძლიერი იქნება პოლიტიკურად ვიდრე პრეზიდენტი, რომელიც მიუხედავად იმისა, რომ შეუძლია გარკვეული შეფერხებები შეუქმნას მთავრობას, სრულად აღმასრულებელ ხელისუფლებას ვერ განახორციელებს. ამავე დროს მნიშვნელოვანია, რომ მთავრობას ორმაგი პასუხისმგებლობა გააჩნია როგორც პრეზიდენტის, ისე პარლამენტის წინაშე. ზოგადად ეს არ არის კარგი, ვინაიდან იწვევს ხელისუფლების გაყოფას და პასუხისმგებლობის შესუსტებას. თუმცა მნიშვნელოვანია, რომ მთავრობა არ არის პასუხისმგებელი მხოლოდ პრეზიდენტის წინაშე და პრეზიდენტს არ შეეძლება საკუთარი პოლიტიკა თავს მოახვიოს მთავრობას, რომელიც საპარლამენტო უმრავლესობით არის გამყარებული. აქვე მნიშვნელოვანია, რომ კონსტიტუციის მიხედვით ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის ძირითად მიმართულებებს საქართველოს პარლამენტი განსაზღვრავს და პრეზიდენტიც ბუნებრივია ამ პოლიტიკის ფარგლებში უნდა მოქმედებდეს.

მნიშვნელოვანია, რომ მთავრობა კონსტიტუციის, კანონების და პრეზიდენტის ნორმატიული აქტების საფუძველზე და მათ შესასრულებლად იღებს დადგენილებასა და განკარგულებას, რომლებსაც ხელს აწერს პრემიერ-მინისტრი. მთავრობის პოზიციებს ზრდის ის ფაქტორი, რომ კოალიცია ფლობს საპარლამენტო უმრავლესობას პარლამენტში და სრულად აკონტროლებს პარლამენტის საკანონმდებლო დღის წესრიგს. მთავრობის საქმიანობა დამყარებული იქნება იმ კანონმდებლობაზე, რომელსაც მიიღებს პარლამენტი. შესაბამისად პარლამენტს შეუძლია სათანადო ცვლილებები მოახდინოს კანონმდებლობაში და საკანონმდებლო საფუძველი შეუქმნას საკუთარი პოლიტიკის მიხედვით აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებას ყველა სფეროში.

აქვე აღსანიშნავია, რომ მოქმედი კონსტიტუციური ნორმების შესაბამისად, საქართველოს პრეზიდენტი უფლებამოსილია განსაკუთრებით მნიშვნელოვან სახელმწიფოებრივ საკითხებთან დაკავშირებით მოიწვიოს და თავმჯდომარეობდეს მთავრობის სხდომას. სხდომაზე მიღებული გადაწყვეტილება ფორმდება პრეზიდენტის აქტით. თუმცა ძნელად წარმოსადგენია პრეზიდენტმა საპარლამენტო უმრავლესობის მიერ ჩამოყალიბებული მთავრობის სხდომაში  მიიღოს  მონაწილეობა და რაიმე გადაწყვეტილება მიიღოს ასეთ ვითარებაში მთავრობამ. ამდენად პრეზიდენტი ალბათ საერთოდ ჩამოშორდება მთავრობის სხდომებში მონაწილეობის პროცესს, თუ თვით კოალიციური მთავრობა არ მისცემს მას საშუალებას ეს უფლებამოსილება გამოიყენოს.

ასევე მნიშვნელოვანია საკითხი მთავრობის სტრუქტურის უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის განსაზღვრის შესახებ. გარდა იმისა, რაც კონსტიტუციით არის დადგენილი მოქმედებს კანონი „მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ“ რომლის პროექტსაც პარლამენტს წარუდგენს მთავრობა პრეზიდენტთან შეთანხმებით. მთავრობის სტრუქტურაში უმთავრესი სტრუქტურა არის სამინისტრო. სამინისტროები იქმნება სახელმწიფოებრივი და საზოგადოებრივი ცხოვრების განსაზღვრულ სფეროში სახელმწიფო მმართველობის და სახელმწიფო პოლიტიკის განხორციელების უზრუნველსაყოფად. მთავრობა სწორედ სამინისტროების მეშვეობით ახორციელებს აღმასრულებელ ხელისუფლებას და რამდენადაც პრეზიდენტი დამოუკიდებლად მთავრობის სტრუქტურას, უფლებამოსილებებს და საქმიანობის წესს  ვერ შეცვლის, ეს არის გარკვეული დამოუკიდებლობის შენარჩუნების საშუალება მთავრობისათვის. ამავე დროს, თუ კოალიციური მთავრობა მოინდომებს მთავრობის სტრუქტურაში ცვლილებებს, მას პრეზიდენტის თანხმობა დასჭირდება. ამგვარად ახლადჩამოყალიბებულმა მთავრობამ უნდა იმოქმედოს არსებული სტრუქტურით და წესით, ან პრეზიდენტთან შეთანხმებას უნდა მიაღწიოს ცვლილებებზე თუ ეს სურს.

განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია პრემიერ-მინისტრის სტატუსი და უფლებამოსილებები. რამდენად იქნება რეალურად პრემიერ-მინისტრი მთავრობის მეთაური და დამოუკიდებელი პრეზიდენტისაგან? კონსტიტუციის მიხედვით, პრემიერ-მინისტრი განსაზღვრავს მთავრობის საქმიანობის მიმართულებებს, ორგანიზაციას უწევს მთავრობის საქმიანობას, ახორციელებს კოორდინაციას და კონტროლს მთავრობის წევრების საქმიანობაზე, მოახსენებს საქართველოს პრეზიდენტს მთავრობის საქმიანობის შესახებ და პასუხისმგებელია მთავრობის საქმიანობისათვის საქართველოს პრეზიდენტისა და პარლამენტის წინაშე. ამდენად პრემიერ-მინისტრი არის მთავრობის მეთაური და უშუალოდ არის პასუხისმგებელი მთავრობის საქმიანობაზე. უნდა აღინიშნოს, რომ კონსტიტუციური ნორმების მიხედვით, პრემიერ-მინისტრი გარკვეულწილად არის დამოკიდებული პრეზიდენტზე, თუმცა როგორც მსოფლიო პრაქტიკა მოწმობს ხშირად კონსტიტუციური ნორმებზე მეტად პოლიტიკური რეალობა ხდება მნიშვნელოვანი. პოლიტიკური ძალების განლაგება, პარლამენტში პრეზიდენტის პოზიციები და სხვა ფაქტორები ყველაზე ფართო კონსტიტუციური უფლებამოსილებებით აღჭურვილ პრეზიდენტს ყველაზე სუსტ სახელმწიფოს მეთაურად აქცევს და ყველაზე ნაკლები კონსტიტუციური უფლებამოსილებების მქონე პრემიერი შესაძლებელია ძალაუფლებით აღჭურვილ პრეზიდენტზე ქმედითი გახდეს. ამის დასადასტურებლად ბევრი მაგალითის მოყვანა შეიძლება ევროპის პრაქტიკიდან. საკმარისია გავიხსენოთ საფრანგეთი პრეზიდენტ მიტერანსა და პრემიერ-მინისტრს შირაკის დროს, პრეზიდენტ მიტერანისა და ედუარდ ბალადურის დროს, პრეზიდენტ შირაკისა და პრემიერ-მინისტრ ლეონ ჟესპენის დროს. ასევე პოლონეთის მაგალითი პრეზიდენტ ლეხ კაჩინსკისა და პრემიერ-მინისტრ დონალდ ტუსკს შორის. ცნობილია, რომ პოლონეთის კონსტიტუცია პრეზიდენტს საკმაოდ ფართო უფლებამოსილებებს ანიჭებს, თუმცა ვინაიდან პრემიერ ტუსკის პარტიას პარლამენტში ეკუთვნოდა უმრავლესობა, რეალურ პოლიტიკურ ძალაუფლებასაც ის ფლობდა.

სწორედ პოლიტიკური კონფიგურაციის მნიშვნელობიდან გამომდინარე, სამეცნიერო ლიტერატურაში გაჩნდა ნახევრად საპრეზიდენტო რესპუბლიკის ორი ქვეტიპი: პირველი – პრეზიდენტ-საპარლამენტო, როდესაც პრემიერ-მინისტრი და კაბინეტიც კოლექტიურად პასუხისმგებელია როგორც პრეზიდენტის, ისე პარლამენტის წინაშე. მეორე – პრემიერ-საპრეზიდენტო სისტემა, როდესაც პრემიერ-მინისტრი და კაბინეტი კოლექტიურად პასუხისმგებელნი არიან მხოლოდ პარლამენტის წინაშე. გადამწყვეტი ამ კლასიფიკაციაში არის ის თუ ვის ეკუთვნის საპარლამენტო უმრავლესობა. მსგავს ვითარებასთან გვაქვს საქმე დღეს საქართველოში. 1995-2012 წლებში საქართველო წარმოადგენდა პრეზიდენტ-საპარლამენტო რესპუბლიკას, სადაც ყოველთვის საპარლამენტო უმრავლესობისა და პრეზიდენტის პარტიულობა ემთხვეოდა ერთმანეთს და შესაბამისად მთავრობა პასუხისმგებელი იყო პრეზიდენტის წინაშე. 2012 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ, ვითარება საქართველოში შეიცვალა. საქართველო გახდა პრემიერ-საპარლამენტო რესპუბლიკა, სადაც მთავრობა და პრემიერი პასუხისმგებელნი არიან მხოლოდ პარლამენტის წინაშე. ეს არის დასავლური მიდგომა მთავრობას, პრეზიდენტსა და პარლამენტს შორის ურთიერთობებში. მმართველობის სისტემის ფუნქციონირებაში გადამწყვეტი არის პარლამენტი და საპარლამენტო უმრავლესობის ფლობა.

რეალურად საქართველოში ხელისუფლების მოწყობა შეიცვალა, თუმცა ჯერ კიდევ ძალაში რჩება კონსტიტუციის ნორმები, რომლებიც ხელს უშლის სისტემის სრულად დასავლური მოდელით ფუნქციონირებას. ამის მთავარი მიზეზი პრეზიდენტის მეტისმეტად გაზრდილი უფლებამოსილებებია. ამიტომაც დღეს ხშირად ისმის შეკითხვა – როგორი გავლენა შეუძლია ასეთ ვითარებაში პრეზიდენტმა მოახდინოს მთავრობაზე? პირველ რიგში უნდა აღინიშნოს, რომ იგი რჩება საქართველოს სახელმწიფოს მეთაურად. ძალაშია კონსტიტუციური ნორმა, რომლის მიხედვითაც საქართველოს პრეზიდენტი წარმართავს და ახორციელებს სახელმწიფოს საშინაო და საგარეო პოლიტიკას. იგი უზრუნველყოფს ქვეყნის ერთიანობას და მთლიანობას, სახელმწიფო ორგანოთა საქმიანობას კონსტიტუციის შესაბამისად. ამავე დროს საქართველოს პრეზიდენტი საქართველოს უმაღლესი წარმომადგენელია საგარეო ურთიერთობებში. პრეზიდენტი არის საქართველოს სამხედრო ძალების უმაღლესი მთავარსარდალი. იგი ნიშნავს ეროვნული უშიშროების საბჭოს წევრებს, თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან გადააყენებს საქართველოს შეიარაღებული ძალების გაერთიანებული შტაბის უფროსს, სხვა მხედართმთავრებს.

ასევე აღსანიშნავია, რომ კონსტიტუციის მიხედვით, პრეზიდენტი ნიშნავს პრემიერ-მინისტრს, თანხმობას აძლევს პრემიერ-მინისტრს მთავრობის წევრის – მინისტრის დანიშვნაზე. საპარლამენტო უმრავლესობის პრემიერ-მინისტრს პრეზიდენტმა შესაძლებელია წინააღმდეგობა გაუწიოს მაგალითად, იმ შემთხვევაში თუ პრემიერი მთავრობის ფორმირების შემდეგ მოახდენს მთავრობის შემადგენლობის ცვლილებას. ასეთ შემთხვევაში  პრემიერს ყოველთვის დასჭირდება პრეზიდენტის თანხმობა მინისტრების დანიშვნაზე. ამავე დროს პრეზიდენტს საპარლამენტო უმრავლესობის მთავრობის ფორმირების შემდეგ, ნებისმიერ დროს შეუძლია საკუთარი ინიციატივით გადააყენოს მთავრობა, თანამდებობიდან გაათავისუფლოს საქართველოს თავდაცვის, შინაგან საქმეთა და იუსტიციის მინისტრები. გარდა ამისა, პრეზიდენტი იღებს მთავრობის, მთავრობის წევრისა და კანონით განსაზღვრულ სხვა თანამდებობის პირთა გადადგომას, უფლებამოსილია მთავრობას, მთავრობის წევრს დააკისროს მოვალეობათა შესრულება  მთავრობის ახალი შემადგენლობის ან მთავრობის ახალი წევრის დანიშვნამდე.

ამავე დროს მთავრობასთან ურთიერთობაში აღსანიშნავია, რომ საქართველოს პრეზიდენტი უფლებამოსილია შეაჩეროს ან გააუქმოს მთავრობისა და აღმასრულებელი ხელისუფლების დაწესებულებათა აქტები, თუ ისინი ეწინააღმდეგებიან საქართველოს კონსტიტუციას, საერთაშორისო ხელშეკრულებებსა და შეთანხმებებს, კანონებსა და პრეზიდენტის ნორმატიულ აქტებს. აქედან გამომდინარე საქართველოს პრეზიდენტს შეუძლია სათანადო პირობების არსებობისას, გამოიყენოს ეს ბერკეტი და მოახდინოს მთავრობის, მისი სტრუქტურების საქმიანობის შეფერხება. რამდენადაც ჩვენთვის ცნობილია, პრეზიდენტს უფლებამოსილება მთავრობის აქტების გაუქმებასთან დაკავშირებით დღემდე არ გამოუყენებია, თუმცა ოპოზიციური მთავრობის შემთხვევაში შესაძლებელია მან იგი გამოიყენოს.

პრეზიდენტი თანხმობას აძლევს მთავრობას პარლამენტში საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის წარდგენაზე.  ბიუჯეტი ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი საკითხი იქნება ახალ მთავრობასა და პრეზიდენტს შორის ურთიერთობაში. ცნობილია საპარლამენტო უმრავლესობის კოალიციის უარყოფითი დამოკიდებულება სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯებისა და პრიორიტეტების შესახებ. ამიტომ 2013 წლის ბიუჯეტის დამტკიცებისას კოალიცია სავარაუდოდ მოახდენს ბიუჯეტის პრიორიტეტების გადახედვას და ასეთ ვითარებაში იგი წინააღმდეგობაში მოვა პრეზიდენტისა და მისი პოლიტიკური გუნდის საბიუჯეტო პოლიტიკასთან. ვინაიდან კოალიციას სჭირდება პრეზიდენტის თანხმობა ბიუჯეტის პარლამენტში წარდგენაზე საჭირო იქნება მატ შორის შეთანხმების მიღწევა.

როგორია საპარლამენტო კოალიციის პოზიციები საკანონმდებლო ხელისუფლებაში? აღსანიშნავია, რომ პრეზიდენტს გააჩნია გარკვეული უფლებამოსილებები საკანონმდებლო სფეროში. პრეზიდენტი ხელს აწერს და აქვეყნებს კანონებს. კერძოდ, პარლამენტში მიღებული კანონი   გადაეცემა საქართველოს პრეზიდენტს, რომელიც 10 დღის ვადაში ხელს აწერს და აქვეყნებს კანონს ან მოტივირებული შენიშვნებით უბრუნებს პარლამენტს. თუ პრეზიდენტი დააბრუნებს კანონპროექტს, პარლამენტი კენჭს უყრის პრეზიდენტის შენიშვნებს. შენიშვნათა მისაღებად საკმარისია ხმათა იგივე რაოდენობა, რაც ამ სახით კანონპროექტისათვის დადგენილია კონსტიტუციით. კერძოდ, კანონპროექტი ან დადგენილება მიღებულად ითვლება, როცა მას მხარს დაუჭერს დამსწრეთა უმრავლესობა, მაგრამ არანაკლებ პარლამენტის სრული შემადგენლობის ერთი მესამედისა ანუ 50 წევრის მხარდაჭერა არის საჭირო. კონსტიტუციური შეთანხმება დამტკიცებულად ითვლება, თუ მას მხარს დაუჭერს პარლამენტის სრული შემადგენლობის სულ ცოტა სამი მეხუთედი ანუ 90 პარლამენტის წევრი. ორგანული კანონის პროექტი მიღებულად ითვლება, თუ მას მხარს დაუჭერს პარლამენტის სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტი. რაც შეეხება კონსტიტუციის ცვლილებას, კონსტიტუციის გადასინჯვის კანონპროექტი მიღებულად ჩაითვლება, თუ მას მხარს დაუჭერს საქართველოს პარლამენტის სრული შემადგენლობის სულ ცოტა ორი მესამედი ანუ 100 პარლამენტის წევრი.

ამდენად საპარლამენტო უმრავლესობისათვის, რომელიც დააკომპლექტებს მთავრობას, მნიშვნელოვანია მინიმუმ 100 დეპუტატის მანდატი იმისათვის, რომ მიიღოს ნებისმიერი სახის გადაწყვეტილება. დღეისათვის არსებული წინასწარ მონაცემებზე დაყრდნობით, რომელიც ცესკოს ვებგვერდზეა გამოქვეყნებული, კოალიცია „ქართულმა ოცნებამ“ პარტიული სიით 54.92% მიიღო, რაც უდრის პროპორციული წესით 44 ადგილს, ხოლო მაჟორიტარული წესით მას სავარაუდოდ 39 მანდატი ექნება. ამ ეტაპის მონაცემებით საპარლამენტო უმრავლესობას ალბათ 83 მანდატი ექნება. თუმცა ჯერ კიდევ მიმდინარეობს ცალკეულ ოლქებში ხმების დათვლა, დავების განხილვა და სიტუაცია შესაძლოა მცირედით შეიცვალოს. ამ მონაცემებით საპარლამენტო არჩევნებში გამარჯვებულ კოალიციას მნიშვნელოვანი ძალაუფლება გააჩნია, მას  შეუძლია სრულად და დამოუკიდებლად წარმართოს საკანონმდებლო ხელისუფლება, თუმცა მას არ ექნება კონსტიტუციური ცვლილებების განხორციელების შესაძლებლობა, ვინაიდან ამისათვის დამატებით 17 მანდატი დასჭირდება.

ამავე დროს, საპარლამენტო უმრავლესობას, თუ მას ექნება შესაბამისი ხმები არჩევნების საბოლოო შედეგების გამოცხადების შემდეგ, შეეძლება დაძლიოს პრეზიდენტის ვეტო თუ პრეზიდენტი ხელს არ მოაწერს პარლამენტის მიერ მიღებულ კანონს. კონსტიტუციის მიხედვით, კანონი ან ორგანული კანონი მიღებულად ჩაითვლება, თუ მას მხარი დაუჭირა პარლამენტის სიითი შემადგენლობის არანაკლებ სამმა მეხუთედმა ანუ 90 პარლამენტის წევრმა. თუ პრეზიდენტმა ვეტოს დაძლევის შემდეგაც არ მოაწერა ხელი კანონს, მას ხელს აწერს და აქვეყნებს პარლამენტის თავმჯდომარე. პარლამენტის თავმჯდომარე კი იქნება საპარლამენტო კოალიციის წარმომადგენელი. კოალიციისათვის პრეზიდენტის ვეტოს დაძლევის შესაძლებლობა ძალიან მნიშვნელოვანია, ვინაიდან ამ შემთხვევაში პრეზიდენტს ნაკლებად შეუძლია შეაფერხოს საკანონმდებლო ხელისუფლების საქმიანობა. აქ არის მხოლოდ ერთი საკითხი, რომელიც შეეხება კონსტიტუციის ცვლილებებს. იმისათვის, რომ საპარლამენტო უმრავლესობამ განახორციელოს კონსტიტუციის ცვლილება, საჭიროა მას მხარი დაუჭიროს პარლამენტის სრული შემადგენლობის არანაკლებ ორმა მესამედმა ანუ საჭიროა 100 პარლამენტის წევრის მხარდაჭერა. ამდენად უნდა ითქვას, რომ საპარლამენტო არჩევნებში გამარჯვებულ კოალიციას გარკვეული ბერკეტები გააჩნია საკანონმდებლო პროცესის წარმართვის გზით საჭიროების შემთხვევაში გარკვეული ზემოქმედება მოახდინოს პრეზიდენტზე თუ ეს უკანასკნელი შეეცდება „თანაცხოვრების“ პირობებში რაიმე სახის კრიზისი გამოიწვიოს.

ეს არის ძირითადი მექანიზმები პრეზიდენტსა და მთავრობას შორის ურთიერთობებში, თუმცა არის კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი მექანიზმი, რომელიც დღეს აქტიურად განიხილება საქართველოში – პრეზიდენტის იმპიჩმენტი. საზოგადოების უმრავლესობა, რომლებმაც საპარლამენტო არჩევნებში მხარი დაუჭირეს ოპოზიციურ კოალიციას, ითხოვს, რომ  თანამდებობიდან გადადგეს საქართველოს პრეზიდენტი ან გადააყენოს იგი იმპიჩმენტის წესით საპარლამენტო უმრავლესობის კოალიციამ. მიუხედავად იმისა, რომ პრეზიდენტის პარტიამ, რომლის ლიდერი არის პრეზიდენტი, ამომრჩეველთა უმრავლესობის მხარდაჭერა არჩევნებზე ვერ მოიპოვა, პრეზიდენტი თანამდებობიდან გადადგომას არ აპირებს. მეორე მხრივ, პრეზიდენტის ზემოთაღნიშნული ფორმალური უფლებამოსილებები აფერხებს გამარჯვებული კოალიციის მთავრობის სრულყოფილ ფუნქციონირებას. ალბათ ამით აიხსნება საპარლამენტო უმრავლესობის კოალიციის წარმომადგენლების განცხადება, რომ სასურველი იქნებოდა პრეზიდენტის გადადგომა. ფაქტია, რომ თუ პრეზიდენტი დატოვებს თავის თანამდებობას, ეს ხელს შეუწყობს საპარლამენტო უმრავლესობის მთავრობის ხელში სახელმწიფო ხელისუფლების კონსოლიდაციას, რაც მეტად გაამარტივებს მთავრობის საქმიანობას, მისი პროგრამის განხორციელებას. თუმცა ვინაიდან პრეზიდენტი არ აპირებს გადადგეს თანამდებობიდან, მისი დარჩენილი  უფლებამოსილების ვადაში საპარლამენტო უმრავლესობას მოუწევს მასთან თანამშრომლობა.

რა შეუძლია გააკეთოს ასეთ ვითარებაში საპარლამენტო უმრავლესობამ? პირველ რიგში უნდა აღინიშნოს, რომ მოქმედი კონსტიტუციის თანახმად, საქართველოს პრეზიდენტი ხელშეუვალია. თანამდებობაზე ყოფნის დროს არ შეიძლება მისი დაპატიმრება ან სისხლის სამართლის პასუხისგებაში მიცემა. ეს მოქმედებები მის მიმართ შესაძლებელია განხორციელდეს მხოლოდ ერთ შემთხვევაში – თუ იგი გადაყენებულ იქნება იმპიჩმენტის წესით.

საპარლამენტო უმრავლესობის კოალიციას შეუძლია აღძრას იმპიჩმენტის საკითხი პრეზიდენტის თანამდებობიდან გადასაყენებლად. ეს პროცედურა შეიძლება დაიწყოს და პარლამენტს შეუძლია თანამდებობიდან გადააყენოს პრეზიდენტი პრეზიდენტის მიერ კონსტიტუციის დარღვევის, სახელმწიფო ღალატისა და სისხლის სამართლის სხვა დანაშაულის ჩადენის თუ კონსტიტუციის დარღვევა დადასტურებულია საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილებით, ხოლო სახელმწიფოს ღალატისა და სისხლის სამართლის სხვა დანაშაულის შემადგენლობის ნიშნები დადასტურებულია უზენაესი სასამართლოს დასკვნით. იმპიჩმენტის წესით საქართველოს პრეზიდენტის თანამდებობიდან გადაყენების საკითხის აღძვრის უფლება აქვს პარლამენტის სრული შემადგენლობის არანაკლებ ერთ მესამედს. საპარლამენტო უმრავლესობას ბუნებრივია გააჩნია დღეს ხმათა საჭირო რაოდენობა ამ პროცედურის დასაწყებად.

მეორე მნიშვნელოვანი ეტაპი ამ პროცედურაში არის კონსტიტუციის დარღვევის ან დანაშაულის შემადგენლობის ნიშნების არსებობის დადასტურება. ამის გასარკვევად საკითხი დასკვნისათვის გადაეცემა უზენაეს სასამართლოს ან საკონსტიტუციო სასამართლოს. თუ უზენაესმა სასამართლომ თავისი დასკვნით დაადასტურა პრეზიდენტის ქმედობაში დანაშაულის შემადგენლობის ნიშნების არსებობა, ან საკონსტიტუციო სასამართლომ – კონსტიტუციის დარღვევა, დასკვნის განხილვის შემდეგ პარლამენტი სრული შემადგენლობის უმრავლესობით იღებს გადაწყვეტილებას, რომ კენჭისყრაზე დაისვას იმპიჩმენტის წესით თანამდებობიდან პრეზიდენტის გადაყენების საკითხი. პრეზიდენტი იმპიჩმენტის წესით თანამდებობიდან გადაყენებულად ჩაითვლება, თუ ამ გადაწყვეტილებას მხარი დაუჭირა პარლამენტის სრული შემადგენლობის არანაკლებ ორმა მესამედმა. აქვე მნიშვნელოვანია, რომ თუ 30 დღის ვადაში პარლამენტმა არ მიიღო გადაწყვეტილება პრეზიდენტის გადაყენების შესახებ, საკითხი მოხსნილად ითვლება და მომდევნო ერთი წლის განმავლობაში დაუშვებელია იმავე ბრალდების წარდგენა.

ამ პროცედურაში არის ორი მომენტი, რაც მნიშვნელოვანია საპარლამენტო უმრავლესობის მხრიდან პრეზიდენტის იმპიჩმენტის წესით თანამდებობიდან გადაყენების პროცედურის წარმატებისათვის. პირველი, ეს არის საკონსტიტუციო სასამართლოს ან უზენაესი სასამართლოს დასკვნა. სასამართლო ხელისუფლების დადებითი დასკვნის გარეშე პარლამენტს არ შეუძლია ეს პროცედურა ბოლომდე მიიყვანოს. თუ სასამართლო ხელისუფლება იტყვის, რომ პრეზიდენტს არ დაურღვევია კონსტიტუცია ან არ ჩაუდენია დანაშაული, იმპიჩმენტის პროცედურა წყდება. არავინ იცის რა გადაწყვეტილებას მიიღებს საკონსტიტუციო სასამართლო ან უზენაესი სასამართლო. საპარლამენტო უმრავლესობისათვის მეორე მნიშვნელოვანი საკითხი არის პარლამენტის წევრთა ხმების ორი მესამედის მოგროვება. თუ საპარლამენტო უმრავლესობას ასეთი რაოდენობის მანდატი არ ექნება პარლამენტში, იგი პრეზიდენტის იმპიჩმენტს ვერ განახორციელებს. საპარლამენტო უმრავლესობას ან უნდა გააჩნდეს არჩევნების შემდეგ 100 მანდატი ან კოალიციამ  უნდა შეძლოს კოალიციის გარეთ მყოფი სხვა პარლამენტის წევრების მიმხრობა. პარლამენტში მეორე პოლიტიკურ ჯგუფს წარმოადგენს პრეზიდენტის პარტია და რთულია იმის თქმა თუ რამდენად არის შესაძლებელი პრეზიდენტის პარტიიდან წევრები უმრავლესობის კოალიციას შეუერთდნენ, თუმცა ეს თეორიულად დასაშვებია.

საბოლოოდ შეიძლება ითქვას, რომ 2012 წლის საპარლამენტო არჩევნებმა დემოკრატიული სახელმწიფოებისათვის დამახასიათებელი ორი მნიშვნელოვანი შედეგი მოიტანა: თანაცხოვრება და კოალიციური მთავრობა, რაც დღემდე არასდროს ყოფილა საქართველოში. ორივე მნიშვნელოვანი მოვლენაა საქართველოს სახელმწიფოს ისტორიაში და იგი აუცილებლად შეუწყობს ხელს ქვეყანაში დემოკრატიის განვითარებას. ევროპის ქვეყნები, რომლებსაც დემოკრატიის დიდი გამოცდილება გააჩნიათ, კარგად იცნობენ აღნიშნულ პოლიტიკურ ინსტიტუტებს. ევროპისათვის არ არის უცხო თანაცხოვრება და რაც ყველაზე მთავარია, იგი არ სრულდება არც რევოლუციებით და არც სახელმწიფო გადატრიალებებით. ამის კარგი მაგალითია საფრანგეთი, სადაც „თანაცხოვრებას“ 1958 წლის კონსტიტუციის ძალაში შესვლის შემდეგ, სამ შემთხვევაში ჰქონდა ადგილი: 1986-1988 წლებში, სოციალისტ პრეზიდენტ მიტერანსა და კონსერვატორ პრემიერ-მინისტრს შირაკს შორის, 1993-1995 წლებში პრეზიდენტ მიტერანსა და მეორე კონსერვატორ ედუარდ ბალადურს შორის და 1997-2002 წლებში პრეზიდენტ შირაკს და სოციალისტ პრემიერ-მინისტრს ლეონ ჟესპენს შორის. მართალია ამ პერიოდებს ახლდა გარკვეული სირთულეები, თუმცა ეს წლები საფრანგეთის ისტორიაში განსაკუთრებული მნიშვნელობის მატარებელია.

რაც შეეხება კოალიციურ მთავრობას, უნდა აღინიშნოს, რომ მეცნიერებმა შეისწავლეს 1945 წლიდან 2000 წლამდე დასავლეთ ევროპის ქვეყნებში შექმნილი 424 მთავრობის პოლიტიკური ბუნება და დაასკვნეს, რომ მათგან მხოლოდ 13 პროცენტი იყო ერთპარტიული უმრავლესობის მთავრობა და 22 პროცენტი ერთპარტიული უმცირესობის მთავრობა, მაშინ როდესაც 65 პროცენტი კოალიციურ (უმრავლესობის/უმცირესობის) მთავრობას წარმოადგენდა. ამჟამად დასავლეთ ევროპის ქვეყნების უმეტესობაში სწორედ კოალიციური მთავრობები მოქმედებს, სადაც საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ, რამდენიმე პარტია ერთობლივად აყალიბებს მთავრობას და ინაწილებს პასუხისმგებლობას ქვეყნის აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაზე. საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ, საქართველოში კოალიციური მთავრობის შექმნა მისასალმებელი მოვლენაა, რომელიც აუცილებლად შეუწყობს ხელს საქართველოს დემოკრატიულ განვითარებას დასავლურ ფასეულობებთან კიდევ უფრო დაახლოებას. ეს საპარლამენტო არჩევნები იმითაცაა მნიშვნელოვანი, რომ მუდმივად ოპოზიციაში მყოფი პოლიტიკური პარტიები, რომლებსაც სახელმწიფოს მართვის ნაკლები გამოცდილება აქვთ, შესაძლებლობა ეძლევათ შეიძინონ ეს გამოცდილება. მეორე მხრივ, ასევე მუდმივად ხელისუფლებაში მყოფ პოლიტიკურ პარტიას, რომელსაც თავის მხრივ ოპოზიციაში ყოფნის ნაკლები გამოცდილება აქვს, ძალები მოსინჯოს ოპოზიციაში. ეს ჯანსაღი მოვლენაა დემოკრატიულ სახელმწიფოებში და მის გარეშე ხელისუფლების ცვლილება წარმოუდგენელია. ამიტომაც საქართველოს პოლიტიკური პარტიები დიდი გამოწვევის წინაშე არიან და იმედია ისინი უპასუხებენ ამ გამოწვევას ადექვატურად, რაც წაადგება მხოლოდ საქართველოში დემოკრატიის განვითარებას.

და ბოლოს, რა პროგნოზი შეიძლება გაკეთდეს დღეს? ბევრი რამ დამოკიდებული იქნება პირველ რიგში, საპარლამენტო კოალიციის სტაბილურობაზე, კოალიციის წევრების ურთიერთთანამშრომლობაზე. მეორე მხრივ, თვით კოალიციის პრეზიდენტთან თანამშრომლობაზე, ვინაიდან ერთი წლის განმავლობაში საქართველოს აუცილებლად მოუწევს თანაცხოვრების პირობებში არსებობა. თუ მსოფლიო პრაქტიკას და საქართველოს პოლიტიკურ რეალობას გავითვალისწინებთ, ვფიქრობთ, არსებული თანაცხოვრების პირობებში საქართველოშიც არის მოსალოდნელი გარკვეული გართულებები პრეზიდენტსა და საპარლამენტო უმრავლესობას შორის. ქვეყნის ინტერესებიდან გამომდინარე, როგორც საპარლამენტო უმრავლესობა, ისე პრეზიდენტი და მისი პარტია ვალდებულნი არიან ითანამშრომლონ ერთმანეთთან და მხოლოდ პარტიული ინტერესები არ დააყენონ წინა პლანზე.

მალხაზ ნაკაშიძე

სამართლის დოქტორი,

დუბლინის უნივერსიტეტის სამართლისა და მმართველობის სკოლის

მიწვეული მკვლევარი

4 ოქტომბერი 2012 წელი, დუბლინი, ირლანდია

აკადემიური დოქტორი თუ დოქტორი?

Posted on July 19, 2010 by Malkhaz Nakashidze

აკადემიური დოქტორი – ბოლო პერიოდში ხშირად ვხდებით ამ ტერმინს ქართველ მეცნიერთა ბიოგრაფიულ მონაცემებში, სამეცნიერო პუბლიკაციებსა თუ ოფიციალურ დოკუმენტებში. მას ძალიან ხშირად იყენებენ  საინფორმოაციო საშუალებები (ტელევიზია, პრესა და სხვა). ფაქტია, რომ დღეს საქართველოში საკუთარ თავს აკადემიურ დოქტორს უწოდებენ ის პროფესორ-მასწავლებლები, რომლებსაც გააჩნიათ მეცნიერებათა კანდიდატის ან მეცნიერებათა დოქტორის სამეცნიერო ხარისხი და ის პროფესორ-მასწავლებლებიც, რომლებმაც 2005 წლის შემდეგ დაიცვეს დისერტაცია დოქტორის აკადემიური ხარისხის მოსაპოვებლად.

ტერმინის ”აკადემიური დოქტორის” გამოყენება ვფიქრობთ, გაუმართლებელია რამდენიმე თვალსაზრისით. პირველი – მოქმედი კანონი ”უმაღლესი განათლების შესახებ” არ იცნობს ცნებას ”აკადემიური დოქტორი”. კანონი ითვალისწინებს დოქტორს, როგორც აკადემიურ ხარისხს, რომელიც პირს დოქტორანტურისათვის გათვალისწინებული კომპონენტების შესრულებისა და დისერტაციის დაცვის შედეგად ენიჭება. კანონის თანახმად, პირი დისერტაციის დაცვის შემდეგ შეიძლება იწოდებოდეს მაგალითად, სამართლის დოქტორად, ეკონომიკის დოქტორად და ა.შ., და არა სამართლის აკადემიურ დოქტორად, ეკონომიკის აკადემიურ დოქტორად. მაგალითად, სამართლის დოქტორი თავისთავად გულისხმობს, რომ პირს გააჩნია დოქტორის აკადემიური ხარისხი და ვფიქრობთ, ამ სტატუსის დამატებით საგანგებოდ ხაზგასმა აღარ არის საჭირო.  თუ ეს იმისათვის კეთდება, რომ არ მოხდეს აღრევა სამართლის დოქტორის აკადემიური ხარისხსა და ასევე სამართალში დოქტორის სამეცნიერო ხარისხის შორის, ეს არც ამ თვალსაზრისით არის გამართლებული. თუ დღეს აკადემიური ხარისხი აღინიშნება სამართლის დოქტორით, ძველი წესით ეს სრულიად განსხვავებული ცნებებით – იურიდიულ მეცნიერებათა კანდიდატის ან იურიდიულ მეცნიერებათა დოქტორით აღინიშნება და აქ ყველაფერი ისედაც ნათელია.

მეორე – არ უნდა იყოს გამართლებული მეცნიერებათა კანდიდატების, ან მეცნიერებათა დოქტორების მიერ საკუთარი სტატუსის აღსანიშნავად ”აკადემიური დოქტორის” ან ”სამართლის აკადემიური დოქტორის”, ”ეკონომიკის აკადემიური დოქტორის” და ა.შ. გამოყენება. ისინი არა დოქტორის აკადემიური ხარისხის, არამედ  მეცნიერებათა კანდიდატის და მეცნიერებათა დოქტორის სამეცნიერო ხარისხის მფლობელები არიან, რაც სხვადასხვა სტატუსია. მართალია ”უმაღლესი განათლების შესახებ” საქართველოს კანონმა  მეცნიერებათა კანდიდატის და მეცნიერებათა დოქტორის სამეცნიერო ხარისხი გაუთანაბრა დოქტორის აკადემიურ ხარისხს, მაგრამ კანონმა არ განსაზღვრა, რომ ყველა მეცნიერებათა კანდიდატის და მეცნიერებათა დოქტორის სამეცნიერო ხარისხი შეიცვალა აკადემიური ხარისხით. ბუნებრივია ყველა ეს პირი რჩება სამეცნიერო ხარისხის მქონე პირად,  ისინი მხოლოდ სამართლებრივ ურთიერთობებში  უფლებრივი თავლსაზრისით, დოქტორის აკადემიური ხარისხის მქონე პირებთან გათანაბრებრდნენ. სხვა გარემოებებთან ერთად, ეს იმითაც იყო განპირობებული, რომ სამეცნიერო ხარისხის მქონე პირებს არ შექმნოდათ პრობლემა უნივერსიტეტებში აკადემიურ თანამდებობებზე არჩევაში, რისთვისაც აკადემიური ხარისხი იყო კანონით საჭირო.

ამიტომაც ვფიქრობთ, უფრო მართებულია, რომ ყველა ის პირი, რომელსაც დაცული აქვს დისერტაცია სამეცნიერო ხარისხის მოსაპოვებლად, ყველა დოკუმენტში იწოდებოდნენ მეცნიერებათა კანდიდატებად, მეცნიერებათა დოქტორებად და არა აკადემიურ დოქტორებად.

ვფიქრობ, მეცნიერებათა კანდიდატების ან მეცნიერებათა დოქტორების სამეცნიერო სტატუსს არაფრით არ ამაღლებს (ეს სტატუსი ისედაც მაღალია, მხოლოდ სხვა სისტემით) ”აკადემიური დოქტორის” გამოყენება, ისევე, როგორც არაფერს დამატებითს არ აძლევს იგი დოქტორის აკადემიური ხარისხის მქონე პირებს. მაშ რა საჭიროა ასეთი საგანგებო ხაზგასმა? არის თუ არა ეს შეცდომა?

| Leave a comment | Edit

რამდენიმე მოსაზრება საქართველოს საკონსტიტუციო ცვლილებების პროექტთან დაკავშირებით

Posted on June 7, 2010 by Malkhaz Nakashidze

2004 წელს საქართველოში საკონსტიტუციო ცვლილებები განხორციელდა, რის საფუძველზეც ქვეყანა საპრეზიდენტო რესპუბლიკიდან ნახევრად საპრეზიდენტო ანუ შერეულ მმართველობის მოდელზე გადავიდა. 2004 წელს საკონსტიტუციო რეფორმის მიზანი ისეთი  მმართველობის სისტემის შექმნა იყო, რაც ერთი მხრივ, ერთიან, გუნდურ პასუხისმგებლობაზე დაფუძნებული კოლეგიური ორგანოს – მთავრობის შექმნას, ხოლო მეორე მხრივ, პრეზიდენტის, როგორც სახელმწიფოს მეთაურის როლის გაზრდას უზრუნველყოფდა.

საქართველო დღესაც დადგა საკონსტიტუციო რეფორმის აუცილებლობის წინაშე და ამჯერად საკონსიტუციო რეფორმის მიზანი, როგორც სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის შექმნის შესახებ პრეზიდენტის ბრძანებულებაშია აღნიშნული,  არის ”სახელისუფლებო განშტოებათა ეფექტიანი, გაწონასწორებული სისტემის” ასახვა კონსტიტუციის ახალ რედაქციაში.

სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის თითქმის ერთწლიანი მუშაობის შედეგად, მიღებულია საქართველოს კონსტიტუციის ახალი რედაქციის საბაზისო ვარიანტი. ეს არის საკონსტიტუციო ცვლილებების მხოლოდ პირველადი პროექტი, სადაც შეიძლება ბევრი რამ შეიცვალოს სამართლებრივ ექსპერტიზისა და საზოგადოებრივი განხილვების შედეგად. თუმცა ძალიან მნიშვნელოვანია, რომ საკონსტიტუციო კომისიაში მოხერხდა საკონსტიტუციო ცვლილებების რამდენიმე პროექტს შორის ჩვენი აზრით საუკეთესო ვარიანტის მიღება.

აღნიშნულ პროექტთან დაკავშირებით ძალიან ბევრი რამ შეიძლება ითქვას, თუმცა ჩვენ გვსურს ყურადრება გავამახვილოთ ამ პროექტის რამდენიმე არსებით საკითხზე. მთავარი სიახლე პროექტში არის ის, რომ არსებული კონსტიტუციისაგან განსხვავებით, მნიშვნელოვნად იზრდება პარლამენტის როლი ხელისუფლების ორგანოთა სისტემაში და მნიშვნელოვნად იზღუდება პრეზიდენტის უფლებამოსილებები. გარდა ამისა იზრდება მთავრობის, როგორც აღმასრულებელი ხელისუფლების უმაღლესი ორგანოს როლი და პრემიერ-მინისტრი მნიშვნელოვანი პოლიტიკური ფიგურა ხდება.

აქედან გამომდინარე ვფიქრობთ, წარმოდგენილი პროექტი მნიშვნელოვნად ამართლებს საკონსტიტუციო კომისიის შექმნის მიზანს ხელისუფლების დაბალანსებული სისტემის შექმნის თვალსაზრისით. კერძოდ, კონსტიტუციური ცვლილებების პროექტის დადებით მხარედ უნდა ჩაითვალოს, რომ:

– პრეზიდენტი არის მხოლოდ სახელმწიფოს მეთაური და იგი აღარ  წარმართავს და აღარ ახორციელებს სახელმწიფოს საშინაო და საგარეო პოლიტიკას;

– საქართველოს მთავრობა არის აღმასრულებელი ხელისუფლების უმაღლესი ორგანო, რომელიც უზრუნველყოფს ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის განხორციელებას;

– მთავრობა ანგარიშვალდებულია მხოლოდ პარლამენტის წინაშე;

– პრეზიდენტს არა აქვს საკუთარი ინიციატივით მთავრობის დათხოვნისა და ცალკეული მინისტრების თანამდებობიდან გადაყენების უფლება;

– მთავრობა უფლებამოსილებას იხსნის ახლადარჩეული პარლამენტისა და არა ახლადარჩეული პრეზიდენტის წინაშე;

– პრეზიდენტი პრემიერ-მინისტრის თანამდებობაზე  წამოაყენებს საპარლამენტო არჩევნებში საუკეთესო შედეგის მქონე საარჩევნო სუბიექტის მიერ მისთვის წარდგენილ კანდიდატურას;

– პრემიერ-მინისტრი არის მთავრობის მეთაური;

– მთავრობის წევრებს თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს პრემიერ-მინისტრი;

– მთავრობა პარლამენტს ბიუჯეტის პროექტს წარუდგენს პრეზიდენტის თანხმობის გარეშე;

– პრეზიდენტს არა აქვს სახელმწიფო ბიუჯეტის დეკრეტით დამტკიცების უფლება;

– შემოდის კონსტიტუციური ნორმა, რომლის თანახმად, პრეზიდენტის სამართლებრივი აქტები გარდა კონსტიტუციით გათვალისწინებული შემთხვევებისა, საჭიროებს პრემიერ-მინისტრის კონტრასიგნაციას;

– მთავრობა დადგენილებებსა და განკარგულებებს აღარ მიიღებს პრეზიდენტის აქტების საფუძველზე; მთავრობის აქტების გამოცემის სამართლებრივი საფუძველი იქნება მხოლოდ საქართველოს კონსტიტუცია და საქართველოს კანონები.

მიგვაჩნია, რომ სასურველია გაგრძლედეს მსჯელობა ისეთ საკითხებზე როგორიცაა პრეზიდენტის მიერ უცხოეთის სახელმწიფოებთან მოლაპარაკებების წარმოება და საერთაშორისო ხელშეკრულებებისა და შეთანხმებების დადება მთავრობასთან შეთანხმებით. საინტერესო იქნება ექსპერტების მოსაზრებები  თუ რამდენად არის მიზანშეწონილი პრეზიდენტის, როგორც სახელმწიფოს მეთაურისათვის ამ საკითხებზე მთავრობასთან შეთანხმება.

კონსტიტუციის პროექტში შეიცვალა ნორმები პრეზიდენტის საკანონმდებლო ინიციატივის უფლებასთან დაკავშირებით. თუ ადრე ეწერა, რომ პრეზიდენტს საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება გააჩნდა მხოლოდ ”განსაკუთრებულ შემთხვევებში”, წარმოდგენილ პროექტით პრეზიდენტს  შეუზღუდავი საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება ეძლევა. როგორც წესი, ნახევრად საპრეზიდენტო მმართველობის სისტემის ქვეყნებში საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება აქვთ მთავრობასა და პარლამენტის წევრებს, მაგრამ არა პრეზიდენტს.

ნახევრად საპრეზიდენტო სისტემისათვის მნიშვნელოვანია პრეზიდენტის პარტიულობის საკითხი. საქართველოსათვის, როგორც ე.წ. ახალი დემოკრატიის ქვეყნისათვის ეს საკითხი ძალიან აქტუალურია.  ბევრ ნახევრად საპრეზიდენტო სისტემის ქვეყანაში კონსტიტუცია პირდაპირ არ ადგენს, რომ პრეზიდენტს შეიძლება ეკავოს პარტიული თანამდებობა, მაგრამ კანონმდებლობით დაწესებულია  რიგი შეზღუდვები. თუმცა პრეზიდენტის პარტიულობას აქვს როგორც დადებითი, ისე უარყოფითი მხარეები და მასზე ერთმნიშვნელოვნად პასუხის გაცემა რთულია.

საქართველოსათვის ვფიქრობთ, მნიშვნელოვანია კონსტიტუციის გადასინჯვის წესი. ცნობილია, რომ საკონსტიტუციო კომისია ამ საკითხზეც მუშაობდა, თუმცა წარმოდგენილ პროექტში ეს საკითხი ვერ აისახა. ვფიქრობთ, სასურველი იქნება კონსტიტუციის გადასინჯვის არსებული წესის შედარებით გართულება, რაც ხელს შეუწყობდა ქვეყნის კონსტიტუციურ სტაბილურობას.

საბოლოოდ მიგვაჩნია, რომ აღნიშნული ნორმები დღეს მოქმედი კონსტიტუციით შემოთავაზებული სახელისუფლებო სისტემისაგან განსხვავებით, უფრო მეტად დაბალანსებული მმართველობის სისტემის ფუნქციონირების საფუძველს იძლევა და უდავოდ წინგადადგმული ნაბიჯია საკონსტიტუციო რეფორმის პროცესში.

მალხაზ ნაკაშიძე

შოთა რუსთაველის სახელმწიფო უნივერსიტეტის ასისტენტ-პროფესორი

გაზეთი 24 საათი, 13 ივლისი 2010

| Leave a comment | Edit

Constitutional Amendments in Georgia

Posted on June 1, 2010 by Malkhaz Nakashidze

Since 2004 the Georgia has had a semi-presidential Constitution. Indeed, since the 2004 amendments Georgia has had a President-Parliamentary form of semi-presidentialism with a President who has strong legislative and non-legislative powers. On May 11, 2010, the State Constitutional Commission of Georgia adopted a set of recommendations for constitutional amendments.

I think that the revisions are interesting, because, if approved, they will reduce both the legislative and the non-legislative powers of the President. Also, if approved, the amendments will significantly increase the role of the Parliament and the Government, and the Prime Minister will become a more important “player” than is currently the case.

If the amendments are passed, then:

– The President will remain the Head of the State, but will not lead and exercise the internal and foreign policy of the state;

– The Government of Georgia will be the supreme organ of the executive branch and will exercise the domestic and foreign policy of the State and will be accountable to Parliament;

– The President will not be able to dissolve the Government and dismiss Ministers on his/her own initiative;

– The Government shall be deemed dismissed before the newly elected Parliament and not before newly elected President;

– The President shall nominate a candidate of Prime Minister from the list proposed by the political group with the best result in the Parliamentary elections;

– The Government shall be authorized to submit the Draft Budget to the Parliament without the consent of the President;

– The President shall not approve the State Budget by a decree;

–  A Rule will be introduced according to which legal acts of the President of Georgia shall be countersigned by the Prime Minister;

–  The Government shall adopt decrees and resolutions on the basis of the constitution and laws but not on the basis of the normative acts of the President;

If passed, the amended Constitution will state that the President of Georgia shall negotiate with foreign states and conclude international conventions and agreements but only with the consent of the Government. In my opinion, the President should retain the right negotiate with foreign states and conclude international conventions and agreements without the consent of the Government but with the approval of the legislature.

By contrast, in the amended Constitution, the President will retain the right to initiate legislation. As a rule, in semi-presidential countries the right to legislative initiative lies with the Government and not the President. I believe the Government, not the President, should have the right of legislative initiative.

Unfortunately, the proposed amendments have not changed the issue about the partisanship of the President. The Constitutional Commission did consider the issue of a non-partisan President, but in the end did not decide in this way. Thus, Article 72 of Constitution will state that President of Georgia shall not have the right to hold any other position except for a party position i.e. the president is not required to be non-partisan. The partisanship of the President can pose a threat in semi-presidential systems.

Finally, it should be noted that there are many interesting issues that are not directly related to semi-presidentialism and that, as a result, have not been analyzed in this article.

Malkhaz Nakashidze

Assistant – Professor

Shota Rustaveli State University

Batumi, Georgia

| Leave a comment | Edit

“Amicus Curiae” ანუ სასამართლოს მეგობარი – სიახლე საქართველოში

Posted on May 25, 2010 by Malkhaz Nakashidze

თანამედროვე საქართველოში მნიშვნელოვანი რეფორმები მიმდინარეობს სახელმწიფოებრივი განვითარების არაერთ სფეროში, რასაც ბევრი სიახლე ახლავს თან. ეს სიახლეები ხშირად პიროვნებისა და სახელმწიფოს ურთიერთობებს ეხება. მნიშვნელოვანია, რომ საზოგადოების რიგითი წევრები ზუსტად იცნობდნენ კანონმდებლობით მინიჭებულ თავიანთი კონსტიტუციური უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვისა თუ სახელმწიფო ორგანოების მუშაობაში მონაწილეობის შესაძლებლობებს.

2009 წელს კანონმდებლობაში განხორციელებული ცვლილებების შედეგად, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს საქმიანობაში შემოვიდა ახალი ინსტიტუტი –  “Amicus Curiae” ანუ როგორც მას ხშირად უწოდებენ სასამართლოს მეგობარი. იგი სხვადასხვა დაინტერესებულ პირებს საშუალებას აძლევს თავიანთი მოსაზრებები წარუდგინონ საკონსტიტუციო სასამართლოს განსახილველ საქმესთან დაკავშირებით. მსგავსი მექანიზმი წარმატებით მოქმედებს ევროპის ადამიანის უფლებათა სასამართლოსა და ბევრი ევროპული ქვეყნის საკონსტიტუციო სასამართლოების საქმიანობაში.

საკონსტიტუციო სასამართლო ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი კონსტიტუციური ინსტიტუტია დემოკრატიულ სახელმწიფოში. იგი არ არის პოლიტიკური ორგანო და არცერთ ქვეყანაში არ შეიძლება იყოს უშუალოდ ჩართული პოლიტიკურ პროცესებში, ამიტომაც სასამართლოს საქმიანობა არ არის ისე თვალშისაცემი საზოგადოებისათვის, როგორც მაგალითად, პარლამენტის ან პოლიტიკური პარტიების მოქმედებები. თუმცა საკონსტიტუციო სასამართლო ყოველდღიურად საზოგადოებისათვის ძალზედ მნიშვნელოვან გადაწყვეტილებებს იღებს. განსაკუთრებულია საკონსტიტუციო სასამართლოს როლი ე.წ. პოსტსაბჭოურ ქვეყნებში, სადაც პარალელურად ვითარდება, როგორც სამოქალაქო საზოგადოება, სახელმწიფო ინსტიტუტები, ისე სამართლებრივი და პოლიტიკური კულტურა. ამ ღირებულებების ჩამოყალიბებაში უაღრესად მნიშვნელოვან როლს ასრულებს საკონსტიტუციო სასამართლო.

სხვა უფლებამოსილებებთან ერთად საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ერთ-ერთ უმთავრეს ფუნქციას ადამიანის უფლებების დაცვა წარმოადგენს. 1996 წლიდან დღემდე, მისი ფუნქციონირების პრაქტიკაში საკონსტიტუციო სასამართლომ ყველაზე მეტი საქმე, დაახლოებით საქმეების 80 % ადამიანის უფლებებთან დაკავშირებით განიხილა. მიუხედავად იმისა, რომ იგი სრულიად ახალ კონსტიტუციურ ორგანოს წარმოადგენდა და მის შექმნამდე საქართველოს სახელმწიფოს მსგავსი საქმიანობის გამოცდილება არ ჰქონია, ამ პერიოდის მანძილზე სასამართლომ მაღალი ავტორიტეტი და ნდობა მოიპოვა საზოგადოებაში.

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო საქმეებს განიხილავს სათანადო სარჩელისა თუ წარდგინების საკონსტიტუციო სასამართლოში შეტანის საფუძველზე, სასამართლოს უფლება არა აქვს თავისი ინიციატივით დაიწყოს ამა თუ იმ საქმის განხილვა. ამდენად საჭიროა, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს მიმართონ დაინტერესებულმა პირებმა (ფიზიკურმა და იურიდიულმა პირებმა). საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მიმართვის მიზეზი ხშირ შემთხვევაში შეიძლება გახდეს ადამიანის კონსტიტუციური უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევა. საკონსტიტუციო სასამართლო უფლებამოსილია განიხილოს კონკრეტული პირის სარჩელი თუ დარღვეულია უშუალოდ მისი კონსტიტუციური უფლება და ეს დარღვევა გამოწვეულია სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოების მიერ მიღებული (გამოცემული) ნორმატიული აქტების მოქმედებით. ამგვარად, პირი, რომელიც საკონსტიტუციო სასამართლოს მიმართავს, მიზნად ისახავს სახელმწიფო ხელისუფლების ნორმატიული აქტების არაკონსტიტუციურად ცნობას (გაუქმებას). მართალია საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ ამა თუ იმ ნორმატიული აქტის ძალადაკარგულად ცნობა უშუალოდ საქმეში მონაწილე პირებს ეხებათ, მაგრამ სასამართლოს გადაწყვეტილებებში გადმოცემულ მოსაზრებებს ხშირად დიდი მნიშვნელობა აქვთ მთელი საზოგადოებისათვის. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკაში არაერთი ასეთი საზოგადო მნიშვნელობის საქმის გახსენება შეიძლება. მაგალითად, საკონსტიტუციო სასამართლომ გააუქმა საქართველოში დამატებით სასჯელად ქონების კონფისკაციის განმსაზღვრელი კანონი, ნორმები საერთო სასამართლოების მოსამართლეებისათვის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის შესახებ (ე.წ. `ჭაჭუას საქმე“), კანონის ნორმები, რომლებიც საცხოვრებელი სადგომით სარგებლობასთან დაკავშირებულ ურთიერთობებს, ე.წ. `ატსტუპნოის“ საკითხს ეხებოდა და სხვა, რომლებმაც საზოგადოების დიდი ინტერესი გამოიწვია. ამგვარად საკონსტიტუციო სასამართლო საზოგადოებისათვის ძალიან მნიშვნელოვან საქმეებს განიხილავს და ამ მნიშვნელობას კიდევ უფრო ზრდის ის გარემოება, რომ სასამართლოს გადაწყვეტილებები საბოლოოა და გადაისინჯვას არ ექვემდებარება.

აქედან გამომდინარე, საქართველოში “Amicus Curiae” -ის ანუ სასამართლოს მეგობრის ინსტიტუტის შემოღება მისასალმებელი ფაქტია. “Amicus Curiae” სხვადასხვა დაინტერესებულ პირებს საკონსტიტუციო სასამართლოსთან თანამშრომლობის თავისებურ შესაძლებლობას მისცემს, ასევე გაზრდის საკონსტიტუციო სასამართლოს საქმიანობის ეფექტურობას. მართალია დღემდე საკონსტიტუციო სასამართლოს უფლება ჰქონდა საქმის განხილვის დროს მოეწვია ექსპერტები და სპეციალისტები, მოესმინა მათი მოსაზრებები, მაგრამ სასამართლოს არ შეეძლო მიეღო ცალკეული პირების მოსაზრებები თუ ისინი საქმის მონაწილე მხარეებს არ წარმოადგენდნენ. სასამართლოს მეგობრის ინსტიტუტის შემოღება საშუალებას მისცემს შესაბამის სფეროში მომუშავე არასამთავრობო ორგანიზაციებს, ასევე აკადემიური წრეების წარმომადგენლებს და საერთოდ რიგით მოქალაქეებს მიმართონ სასამართლოს საკუთარი მოსაზრებებით. ეს მოსაზრებები მართალია საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის არ ატარებს სავალდებულო ხასიათს, მაგრამ ეს პოზიციები ხელს შეუწყობს გადაწყვეტილებების კიდევ უფრო დახვეწას.

ამასთან უნდა აღინიშნოს, რომ დაინტერესებული პირების მოსაზრებები განსახილველ საქმესთან დაკავშირებით რიგ შემთხვევებში იქნება არაკომპეტენტური, ხოლო მაღალი ინტერესის შემთხვევაში ერთ საქმესთან დაკავშირებით საკონსტიტუციო სასამართლოში შეიძლება ძალიან ბევრი მასალა შევიდეს. ბუნებრივია ასეთი შემთხვევებისაგან საკონსტიტუციო სასამართლო დაზღვეული ვერ იქნება, მაგრამ დროთა განმავლობაში საქართველოშიც დამკვიდრდება ე.წ. სასამართლოს მეგობრის ინსტიტუტის გამოყენების პრაქტიკა.

საბოლოოდ უნდა აღინიშნოს, რომ განხორციელებული ცვლილება, რომელიც პირველი პრეცენდენტია ყოფილი საბჭოთა კავშირის ქვეყნების საკონსტიტუციო სასამართლოების საქმიანობაში, სერიოზული წინგადადგმული ნაბიჯია საქართველოში საკონსტიტუციო სამართალწარმოების განვითარებისა და სასამართლოს საქმიანობაში მოქალაქეთა აქტიური მონაწილეობის პროცესში, რაც ნამდვილად ბევრ მეგობარს შესძენს სასამართლოს.

მალხაზ ნაკაშიძე

| Leave a comment | Edit

კაჩინსკის ტრაგედია და პოლონეთის პოლიტიკა

Posted on April 10, 2010 by Malkhaz Nakashidze

პოლონეთის კონსტიტუციის თანახმად, პოლონეთის პრეზიდენტის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის შემთხვევაში, ახალი არჩევნების გამართვამდე, პრეზიდენტის მოვალეობას   ასრულებს პარლამენტის (სეიმის) სპიკერი. ლეხ კაჩინსკის ტრაგიკულად დაღუპვის გამო, პოლონეთის პრეზიდენტის მოვალეობის შესრულებას შეუდგე პოლონეთის სეიმის სპიკერი ბრონისლავ კომოროვსკი. კომოროვსკი არის კაჩინსკის პარტიის ,,კანონი და სამართლიანობის” ოპოზიციაში მყოფი  პოლიტიკური პარტიის ,,სამოქალაქო პლატფორმის” წარმომადგენელი და პარტიის თავმჯდომარის მოადგილე. 2007 წელს არჩეულ პოლონეთის სეიმში კომოროვსკის პარტიას ყველაზე მეტი დეპუტატი ჰყავს. 460 მანდატიდან კომოროვსკის პარტიას 206 მანდატი ეკუთვნის. კაჩინსკის პოლიტიკურ პარტიას კი 166 ადგილი უკავია პარლამენტში. საკანონმდებლო ორგანოში წარმოდგენილია კიდევ სამი პარტია, რომლებსაც 53, 31 და 1 ადგილი გააჩნიათ. ყოველივე აღნიშნულიდან გამომდინარე, პოლონეთის პრემიერ-მინისტრის პოსტიც კაჩინსკის ოპოზიციური პარტიის წარმომადგენელს დონალდ ტუსკს უჭირავს, რომელიც ოფიციალურად არის ასევე პოლიტიკური პარტიის ,,სამოქალაქო პლატფორმის” ლიდერი. უნდა აღინიშნოს, რომ 2005 წელს  კაჩინსკის პრეზიდენტად არჩევის შემდეგ, ქვეყნის პოლიტიკურ სისტემაში სწორედ ეს ორი პარტია სარგებლობს ამომრჩეველთა ყველაზე მეტი მხარდაჭერით. კომოროვსკის პარტია კაჩინსკის პარტიის ყველაზე დიდი კონკურენტი იყო ასევე 2005 წლის 25 სექტემბრის საპარლამენტო არჩევნებში. ამ მოწვევის სეიმში კაჩინსკის პარტიამ 155 ადგილი, ხოლო კომოროვსკი-ტუსკის პოლიტიკურმა ორგანიზაციამ 133 ადგილი მოიპოვა. დღეისათვის პრეზიდენტ კაჩინსკის პარტიას ,,კანონი და სამართლიანობა” მისი ძმა იაროსლავ კაჩინსკი ხელმძღვანელობს. ასეთ პოლიტიკურ ვითარებაში ნათელია, რომ ორივე პოლიტიკური პარტიისათვის მნიშვნელოვანი იქნება საპრეზიდენტო არჩევნებში თავისი პარტიის კანდიდატის გამარჯვება, რამაც შეიძლება მნიშვნელოვნად შეცვალოს პოლონეთის როგორც საგარეო, ისე საშინაო პოლიტიკა.

Posted in 1 | Leave a comment | Edit

ელოდება თუ არა უკრაინას იანუკოვიჩის მთავრობის გადადგომა და ვადამდელი საპარლამენტო არჩევნები?

Posted on April 6, 2010 by Malkhaz Nakashidze

2010 წლის 7 თებერვალს საპრეზიდენტო არჩევნების მეორე ტურში ვიქტორ იანუკოვიჩმა გაიმარჯვა და უკრაინის პრეზიდენტი გახდა. პრეზიდენტის თანამდებობის დაკავების შემდეგ, მისი მთავარი ამოცანა პარლამენტში არსებული უმრავლესობის კოალიციის დაშლა და პრემიერ-მინისტრ იულია ტიმოშენკოს პრემიერის თანამდებობიდან გადაყენება იყო. ამ დროისათვის ტიმოშენკოს პარლამენტში საკმაოდ კარგი პოზიციები ჰქონდა. 450-დან ტიმოშენკოს ბლოკს 156 ადგილი გააჩნდა, იანუკოვიჩის რეგიონების პარტია კი 175 მანდატით იყო წარმოდგენილი. იანუკოვიჩს სურდა საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ თავისი პარტიული მინისტრთა კაბინეტი ჩამოეყალიბებინა და ამგვარად გაეძლიერებინა პრეზიდენტის პოზიციები აღმასრულებელ ხელისუფლებაში. უნდა აღინიშნოს, რომ ასეთი მიდგომა ობიექტური გარემოებებითაც იყო განპირობებული თუ გავითვალისწინებთ წარსული გამოცდილების უარყოფითი შედეგებს, როდესაც იუშენკოს საპრეზიდენტო ვადაში 5 წლის განმავლობაში ფაქტიურად ძალაუფლებისათვის მუდმივი ბრძოლა მიმდინარეობდა იანუკოვიჩის, ტიმოშენკოსა და იუშენკოს პოლიტიკურ ძალებს შორის, რისი მთავარი მიზანიც სწორედ მინისტრთა კაბინეტის კონტროლი წარმოადგენდა. ბევრი სხვა პოსტ-საბჭოური ნახევრად საპრეზიდენტო რესპუბლიკებისაგან განსხვავებით, უკრაინის კონსტიტუციის თანახმად, მინისტრთა კაბინეტს საკმაოდ მაღალი სტატუსი გააჩნია და კონსტიტუციის შესაბამისად პრეზიდენტს ნაკლები ფორმალურ-კონსტიტუციური მექანიზმები გააჩნია მასზე გავლენის მოსახდენად. პრეზიდენტის პოზიციები აღმასრულებელ ხელისუფლებაში მხოლოდ მაშინ არის ძლიერი, როდესაც მთავრობა მისი პოლიტიკური პარტიის ან მის მოკავშირე პოლიტიკურ პარტიებთან კოალიციაში ყალიბდება. ამიტომაც იანუკოვიჩის მთავარ მიზანს მინისტრთა კაბინეტის საკუთარი ძალებით დაკომპლექტება წარმოადგენდა, რაც შეიძლება ითქვას უკრაინის საზოგადოების დიდი ნაწილის მოთხოვნებსაც შეესაბამებოდა, რადგან ისინი ძალიან დაიღალნენ წლების განმავლობაში ხელისუფლების შიგნით მიმდინარე ბრძოლებით. საზოგადოების აზრით ხელისუფლებამ შიდა დაპირისპირების გამო ვერ შეძლო მნიშვნელოვანი რეფორმების განხორციელება, რის გამოც  კიდევ უფრო გაუარესდა ქვეყნის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობა.

ვიქტორ იანუკოვიჩმა მოახერხა ახალი საპარლამენტო კოალიციის შექმნაც, ტიმოშენკოსა და მისი მთავრობის გადაყენებაც და ახალი მინისტრთა კაბინეტის ფორმირებაც. ამ ეტაპისათვის შეიძლება ითქვას, რომ იანუკოვიჩმა მთელი ხელისუფლების ერთიან საპრეზიდენტო ცენტრში კონსოლიდაცია შეძლო. მან ახალი საპარლამენტო კოალიციის შექმნას მიაღწია ისე, რომ ამ კოალიციიდან საერთოდ გამორიცხა როგორც ყოფილი პრეზიდენტის პარტია ,,ჩვენი უკრაინა”, ისე ტიმოშენკოს ბლოკი. უკრაინის მოქმედი კონსტიტუციის თანახმად, მინისტრთა კაბინეტის ფორმირებისათვის აუცილებელია, რომ პარლამენტში შეიქმნას ფრაქციათა კოალიცია, რომელმაც პრეზიდენტს უნდა წარუდგინოს პრემიერ-მინისტრობის საერთო კანდიდატურა. თუ ამჟამად პარლამენტში მოქმედი პოლიტიკური ძალების განლაგებას გავითვალისწინებთ, 450 დეპუტატიდან ფრაქციათა კოალიციის ფორმირებისათვის აუცილებელი იყო ხმათა უმრავლესობა ანუ 226 დეპუტატის მხარდაჭერა. პარლამენტში იანუკოვიჩის პარტიას, როგორც აღვნიშნეთ, გააჩნდა 175 ადგილი, მას კოალიციის შექმნისათვის კიდევ სჭირდებოდა 51 ხმა. იანუკოვიჩს რა თქმა უნდა ამ კოალიციაში არ სურდა ეხილა არც ყოფილი პრეზიდენტის, და არც ყოფილი პრემიერის პოლიტიკური ძალები. მათ გარდა პარლამენტში ფრაქცია ჰქონდათ მხოლოდ კომუნისტურ პარტიას 27 მანდატით და ლიტვინის ბლოკს 20 ადგილით. ამ ფრაქციებთან მოლაპარაკებში იანუკოვიჩმა მიიღო მათი მხარდაჭერა ახალი კოალიციის შექმნის საკითხში, თუმცა ეს არ იყო საკმარისი საპარლამენტო კოალიციის შექმნისათვის, კიდევ   მინიმუმ 4 ხმა იყო საჭირო. იანუკოვიჩის პარტიამ დაიწყო მოლაპარაკება პარლამენტში მყოფ ცალკეულ უფრაქციო დეპუტატებთან და ბევრი მათგანისაგან თანხმობაც მიიღო. კოალიციაში შესვლისა და იანუკოვიჩის მხარდაჭერის სურვილი გამოხატა ყოფილი პრეზიდენტის და პრემიერის პარტიის რამდენიმე წევრმაც. უნდა ითქვას, რომ პრაქტიკულად იანუკოვიჩს სხვა გზა არ ჰქონდა, რადგან ის საპარლამენტო კოალიციას მხოლოდ პარლამენტში არსებული ფრაქციების მონაწილეობით ვერ შექმნიდა, რაც ახალი საპარლამენტო არჩევნების გამართვას ნიშნავდა. ეს კი როგორც ჩანს ამ ეტაპზე პრეზიდენტისათვის მისაღები არ იყო. ასეთ სიტუაციაში რეგიონების პარტიამ მონახა გამოსავალი. მომზადდა ცვლილებების პროექტი პარლამენტის რეგლამენტში, რომლის თანახმადაც საპარლამენტო კოალიციის შექმნა შეეძლოთ და მასში გაწევრიანების უფლება ეძლეოდათ არა მხოლოდ საპარლამენტო ფრაქციებს, არამედ ასევე ცალკეულ დეპუტატებს. უკრაინის პარლამენტმა რეგიონების პარტიის მიერ ინიცირებული ეს ცვლილებები დაამტკიცა კომუნისტების ფრაქციის, ლიტვინის ბლოკისა და ზოგიერთი უფრაქციო დეპუტატის მხარდაჭერით.

ამგვარმა ცვლილებებმა იანუკოვიჩს საშუალება მისცა შეექმნა ახალი საპარლამენტო კოალიცია, სადაც ძირითად ძალას რეგიონების პარტია წარმოადგენდა, თუმცა მოხდა შეთანხმება კომუნისტებსა და ლიტვინის ბლოკს შორის მინისტრთა კაბინეტში ზოგიერთი მინისტრის პორტფელების მათთვის გადაცემის სანაცვლოდ. ასევე მათ შესთავაზეს სხვადასხვა თანამდებობები საპარლამენტო კომიტეტებში. ასეთი შეთანხმებით შექმნილმა საპარლამენტო კოალიციამ პრემიერ-მინისტრის პოსტზე პრეზიდენტს  იანუკოვიჩის რეგიონების პარტიის წევრის ნიკოლაი აზაროვის კანდიდატურა წარუდგინა. მას ერთხელ ეკავა პირველი ვიცე-პრემიერის თანამდებობა 2002-2005 წლებში იანუკოვიჩის კაბინეტში ხოლო მეორეჯერ 2006 წლიდან იყო ვიცე-პრემიერი იანუკოვიჩის მეორე კაბინეტში.  ამდენად პრემიერ-მინისტრის თანამდებობაზე თავისი მოკავშირისა და თანაპარტიელის დანიშვნა ნიშნავდა, რომ პრეზიდენტი მინისტრთა კაბინეტს ძირითადად თავისი პოლიტიკური ძალებით დააკომპლექტებდა. ეს ასეც მოხდა.

ამჟამად პრემიერის გარდა მთავრობაში კიდევ 28 წევრია. აქედან 8 ვიცე პრემიერია, ხოლო 20 მინისტრი. 7 ვიცე-პრემიერი რეგიონების პარტიის წევრია, ხოლო ერთი ვიცე-პრემიერი პოსტი  პრეზიდენტობის ერთ-ერთმა კანდიდატმა სერგეი ტიგიპკომ დაიკავა. რაც შეეხება მინისტრის პორთფელებს, 20 სამინისტროდან 15-მდე მინისტრის პოსტი იანუკოვიჩის პარტიის წარმომადგენლებმა ან მასთან დაახლოებულმა პირებმა დაიკავეს. კერძოდ რეგიონების პარტია აკონტროლებს ისეთ სამინისტროებს, როგორიცაა ნავთობისა და ენერგეტიკის, წარმოების პოლიტიკის, იუსტიციის, შინაგან საქმეთა, საყოფაცხოვრებო-კომუნალური მეურნეობის, აგრარული პოლიტიკის, ოჯახის, ახალგაზრდობისა და სპორტის საკითხთა, განათლებისა და მეცნიერების, მინისტრთა კაბინეტის მინისტრის, ეკონომიკის, ფინანსთა, რეგიონალური განვითარებისა და მშენებლობის, საგანგებო სიტუაციებისა და ჩერნობილის კატასტროფის შედეგებისაგან მოსახლეობის დაცვის საკითხთა სამინისტროებს. გარდა ამისა პრეზიდენტმა იანუკოვიჩმა გამოიყენა თავისი კონსტიტუციური უფლებამოსილება, რომლის მიხედვით პრეზიდენტი წარუდგენს პარლამენტს თავდაცვისა და საგარეო საქმეთა მინისტრობის კანდიდატურებს და ეს ორი სამინისტროც პრეზიდენტის უშუალო დაქვემდებარებაში იმყოფება. დარჩენილი მინისტრის პორთფელები – კულტურისა და ტურიზმის, ჯანდაცვის, გარემოს დაცვის, ტრანსპორტისა და კავშირგამბულობის, შრომისა და სოციალური პოლიტიკის და მადნეულის წარმოების სამინისტროები მიეცათ კომუნისტებსა და ლიტვინის ბლოკს.

ამგვარად ამ ეტაპზე უკრაინის პრეზიდენტმა მოახერხა თავისი კაბინეტის ფორმირება ისე, რომ მას ასევე გააჩნია საპარლამენტო უმრავლესობის მხარდაჭერა. ამდენად უკრაინის მმართველობის სისტემამ პრემიერ-საპრეზიდენტო ფორმიდან (სადაც წამყვანი ფიგურა იყო პრეზიდენტის ოპოზიციაში მყოფი პრემიერი) გარკვეულად  პრეზიდენტ-საპარლამენტო ფორმისაკენ გადაიხარა. თუმცა უნდა ითქვას, რომ ბევრ ყოფილ საბჭოთა რესპუბლიკაში ამჟამად არსებული ვითარებისაგან განსხვავებით, უკრაინის პარლამენტში უმრავლესობა არ ეკუთვნის მხოლოდ პრეზიდენტის პარტიას და სახეზეა კოალიციური უმრავლესობა. საერთოდ უნდა აღინიშნოს, რომ პრეზიდენტ-საპარლამენტო მმართველობის სისტემა, სადაც პოლიტიკური ხელისუფლება ერთ ცენტრშია ძირითადად კონცენტრირებული, უფრო მეტად იძლევა ეფექტური სახელმწიფო მმართველობის განხორციელების შესაძლებლობებს, ვიდრე პრემიერ-საპარლამენტო სისტემა. უკრაინის წარსული პრაქტიკის გათვალისწინებით კი იანუკოვიჩის მთავრობას სერიოზული რეფორმების განხორციელება სჭირდება და ეს მოდელი უფრო არის მისთვის მისაღები. თუმცა მეორე მხრივ, როგორც ბევრი საბჭოთა რესპუბლიკის პრაქტიკა ადასტურებს, პრეზიდენტ-საპარლამენტო სისტემა შეიცავს გარკვეულ საფრთხეებს პრეზიდენტისა და მისი მთავრობის კონტროლის თვალსაზრისით. მაგრამ უკრაინის პარლამენტში არსებული პოლიტიკური პარტიების განლაგება და ის რომ პრეზიდენტს კონსტიტუციურად არ შეუძლია თავისი შეხედულების მიხედვით დაითხოვოს პარლამენტი, იძლევა იმის გარკვეულ გარანტიას, რომ გაწონასწორებული იქნება პრეზიდენტის ძალაუფლება.

მიუხედავად იმისა, რომ ამ ეტაპზე პრეზიდენტმა იანუკოვიჩმა მოახერხა ხელისუფლების მის ხელში კონსოლიდაცია, არის იმის საფრთხეც რომ ეს ვითარება შეიძლება დიდხანს ვერ გაგრძელდეს. საქმე იმაშია, რომ ამჟამად უკრაინის საკონსტიტუციო სასამართლო განიხილავს იულია ტიმოშენკოს პარტიის სარჩელს. მოსარჩელეები ითხოვენ უკრაინის კონსტიტუციის 83-ე მუხლის მე-6 ნაწილისა და პარლამენტის რეგლამენტის 59-ე მუხლის მე-4 ნაწილის განმარტებას, რომელიც საპარლამენტო კოალიციის ფორმირებაში უფრაქციო დეპუტატების მონაწილეობის კონსტიტუციურობას შეეხება. კონსტიტუციური სარჩელის ავტორები მიიჩნევენ, რომ რეგიონების პარტიის მიერ საპარლამენტო კოალიციის ფორმირება არაკონსტიტუციურად მოხდა და ამიტომ არალეგიტიმურია როგორც საპარლამენტო კოალიცია, ოსე მის მიერ ჩამოყალიბებული მინისტრთა კაბინეტი. უნდა აღინიშნოს, რომ უკრაინის კონსტიტუცია მართლაც ცალსახად განსაზღვრავს, რომ საპარლამენტო კოალიცია შეიძლება ჩამოაყალიბონ მხოლოდ პარლამენტში არსებულმა ფრაქციებმა. ამასთან გასათვალისწინებელია, რომ გასულ წელს საკონსტიტუციო სასამართლომ ერთხელ უკვე განმარტა, რომ საპარლამენტო ფრაქცია შეიძლება ჩამოაყალიბონ პარლამენტის ფრაქციებმა და არა რიგითმა დეპუტატებმა. აშკარაა, რომ იანუკოვიჩის რეგიონების პარტიამ კონსტიტუციის დარღვევით შექმნა კოალიცია და კონსტიტუციის ასევე დარღვევით ჩამოაყალიბა მინისტრთა კაბინეტი. აქედან გამომდინარე ვფიქრობთ, რომ საკონსტიტუციო სასამართლო გასულ წელს მიღებული გადაწყვეტილებისაგან განსხვავებულ განმარტებას ვერ გააკეთებს. ამდენად დიდი ალბათობით მოსალოდნელია, რომ საპარლამენტო კოალიციის ჩამოყალიბება ჩაითვალოს არაკონსტიტუციურად. ეს კი იმას ნიშნავს, რომ უკრაინაში უნდა ჩატარდეს ვადამდელი საპარლამენტო არჩევნები.

თვით პრეზიდენტმა იანუკოვიჩმა უკვე გააკეთა ოფიციალური საჯარო განცხადება, რომ თუ საკონსტიტუციო სასამართლო არალეგიტიმურად ცნობს საპარლამენტო კოალიციის ფორმირებას, ის არ დაარღვევს ქვეყნის კონსტიტუციას და დანიშნავს ვადამდელ საპარლამენტო არჩევნებს. თუმცა ეს ალბათ უფრო პოლიტიკური განცხადებაა, ვინაიდან როგორც თავად იანუკოვიჩმა, ისე მისი პარტიის სხვა ლიდერებმა კარგად იცოდნენ საკონსტიტუციო სასამართლოს გასული წლის გადაწყვეტილების შესახებ და მიუხედავად ამისა მათ დაარღვიეს როგორც კონსტიტუცია, ისე არაფრად ჩააგდეს საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება. პრეზიდენტმა უკვე დაარღვია კონსტიტუცია, როდესაც ხელი მოაწერა არაკონსტიტუციურ კანონს პარლამენტის რეგლამენტში ცვლილებების შეტანის შესახებ და შემდეგ ბრძანებულებებს მთავრობის წევრების დანიშვნის თაობაზე. ამ მოქმედებების გამო პარლამენტმა წესით უნდა დაიწყოს იმპიჩმენტის პროცედურა პრეზიდენტის მიმართ. თუმცა როგორც ჩანს პრეზიდენტი ისევ საკონსტიტუციო სასამართლოსაგან ელოდება მისი მოქმედებების კონსტიტუციურობის შეფასებას.

თუ საკონსტიტუციო სასამართლო მართლაც მიიღებს მსგავს გადაწყვეტილებას, ვფიქრობთ პრეზიდენტ იანუკოვიჩს არსებული საპარლამენტო უმრავლესობისა და მის მიერ ჩამოყალიბებული მინისტრთა კაბინეტის შენარჩუნების არანაირი კონსტიტუციური მექანიზმი არ დარჩება. თუმცა როგორც ზოგიერთი უკრაინელი ექსპერტი აღნიშნავს, შესაძლებელია იანუკოვიჩი არ დაემორჩილოს საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილებას და ძალაში დატოვოს ახალი საპარლამენტო კოალიციისა და მინისტრთა კაბინეტის შექმნის გადაწყვეტილება. ასეთ შემთხვევაში ის კიდევ ერთხელ დაარღვევს კონსტიტუციას, თუმცა მას ამისათვის კონკრეტული პასუხისმგებლობა არ დაეკისრება, პრეზიდენტს იმპიჩმენტს პარლამენტი ვერ გამოუცხადებს ვინაიდან რეგიონების პარტის აქვს პარლამენტში სადეპუტატო ადგილების უმრავლესობა. თუ კომუნისტებისა და ლიტვინის ბლოკი გააპროტესტებენ კონსტიტუციის დარღევას, ეს ავტომატურად საპარლამენტო კოალიციის დაშლას ნიშნავს და დაინიშნება ვადამდელი საპარლამენტო არჩევნები.

თუ საპრეზიდენტო არჩევნებში პოლიტიკური ძალების მიერ მიღებულ ხმების რაოდენობას და ამომრჩეველთა განწყობებს გავითვალისწინებთ, არ არის იმის არანაირი გარანტია, რომ ვადამდელი საპარლამენტო არჩევნების შედეგად იანუკოვიჩის პარტია მიიღებს უმრავლესობას პარლამენტში და შეძლებს პარტიული მთავრობის ჩამოყალიბებას. იანუკოვიჩისათვის არ არის სასურველი ვადამდელი საპარლამენტო არცევნები, ვინაიდან მისმა რეგიონების პარტიამ ასეთ შემთხვევაში შესაძლებელია ის პოლიტიკური რესურსიც დაკარგოს პარლამენტში რაც ამჟამად აქვს. უნდა გავითვალისწინოთ, რომ საპრეზიდენტო არჩევნების პირველ ტურში იანუკოვიჩმა მიიღო ამომრჩეველთა 35.32%, ტიმოშენკომ 25.05%, ტიგიპკომ 13.06%, იაცენიუკმა 6.96% და იუშენკომ 5.45%. ასევე გასათვალისწინებელია, რომ საპრეზიდენტო არჩევნების მეორე ტურში იანუკოვიჩსა და ტიმოშენკოს მიერ მიღებულ ხმებს შორის არ ყოფილა მნიშვნელოვანი განსხვავება. იანუკოვიჩმა მიიღო 48,95 %, ხოლო ტიმოშენკო მხოლოდ 3,48 %-ით ჩამორჩე მას. ვადამდელი საპარლამენტო არჩევნების გამართვის შემთხვევაში ეს კანდიდატები და მათი პარტიები სავარაუდოდ დაახლოებით მსგავს მხარდაჭერას მიიღებენ, ყოველ შემთხვევაში, თუ გასული არჩევნების პრაქტიკას გადავხედავთ, ამომრჩეველთა განწყობა მნიშვნელოვნად არ უნდა შეიცვალოს. ამიტომაც  ვადამდელი საპარლამენტო არჩევნების შემთხვევაში მნიშვნელოვნად უნდა ველოდეთ იანუკოვიჩის პოზიციების შესუსტებას როგორც საკანონმდებლო, ისე აღმასრულებელ ხელისუფლებასთან მიმართებაში. საპარლამენტო არჩევნებში პოზიციების შენარჩუნებას შეეცდება  ყოფილი პრემიერი ტიმოშენკო, რომელიც  ამჟამად პირადად არ არის პარლამენტის დეპუტატი და მისთვის რა თქმა უნდა მნიშვნელოვანი იქნება იყოს პარლამენტში თავისი ფრაქციით წარმოდგენილი. თუ ამჟამად იანუკოვიჩმა კომუნისტებისა და ლიტვინის ბლოკის მხარდაჭერით ისარგებლა, ვადამდელ საპარლამენტო არჩევნების შედეგად შესაძლებელია მათი ადგილი პარლამენტში პრეზიდენტობის ყოფილი კანდიდატის სერგეი ტიგიპკოს პარტიამ დაიკავოს. გარდა ამისა პარლამენტში მოხვედრის შანსი ექნებათ არსენ იაცენიუკისა და ვიქტორ იუშენკოს პარტიებს. ამდენად ჩვენი აზრით ვადამდელი საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ თუ ისევ საპრეზიდენტო არჩევნების შედეგებს გავითვალისწინებთ, იანუკოვიჩის პარტია საერთო უმრავლესობის მოპოვებას ვერ შეძლებს და პარლამენტში პოლიტიკური ძალების მაღალი ფრაგმენტაციაა მოსალოდნელი. ამიტომაც მომავალი საპარლამენტო კოალიციაში ალბათ მინიმუმ 3-4 პარტია იქნება გაერთიანებული. ეს კი იმას ნიშნავს, რომ პრეზიდენტი იძულებული იქნება კოალიციური მინისტრთა კაბინეტი ჩამოაყალიბოს და აქედან გამომდინარე მისი ძალაუფლება ვერ იქნება ისეთი ძლიერი, როგორადაც  დღეს ერთი შეხედვით გამოიყურება. საბოლოოდ კი ვფიქრობთ, რომ ვადამდელი საპარლამენტო არჩევნების გამართვის შემთხვევაში არასტაბილურობა და კონფლიქტები უკრაინის ხელისუფლებაში მოსალოდნელია იანუკოვიჩის საპრეზიდენტო ვადაშიც. შედარებით სტაბილურობა იქნება თუ საკონსტიტუციო სასამართლო არ ჩათვლის საპარლამენტო კოალიციას არალეგიტიმურად ან გამოაცხადებს იგი კოალიციას არალეგიტიმურად, მაგრამ პრეზიდენტი არ შეასრულებს ამ გადაწყვეტილებას. ამდენად ბევრი რამ ამჟამად დამოკიდებულია საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილებაზე და პრეზიდენტის ქმედებებზე იქნება დამოკიდებული, რომელიც ყველა ხერხის გამოყენებით ცდილობს გააძლიეროს თავისი ძალაუფლება.

მალხაზ ნაკაშიძე

ბათუმის სახელმწიფო უნივერსიტეტის

ასისტენტ-პროფესორი

Posted in 1 | Leave a comment | Edit

რას წარმოადგენს საქართველოს პოლიტიკური პარტიები?

Posted on April 6, 2010 by Malkhaz Nakashidze

მე პოლიტიკოსი არა ვარ და არც ვმონაწილეობ პოლიტიკაში, თუმცა როგორც კონსტიტუციური სამართლის სსპეციალისტს ძალიან ახლო კავშირი მაქვს პოლიტიკურ სისტემასთან, რომელიც ისეთივე აქტუალური საკითხია კონსტიტუციონალიზმში, როგორც პოლიტიკურ მეცნიერებაში. ამიტომაც ვნახე რა მცირე თავისუფალი დრო, გადავწყვიტე დღეს საქართველოს პარტიულ სისტემაზე და პოლიტიკური პარტიების როლზე დავწერო ერთი ორი სიტყვით.

საბჭოთა კავშირის დაშლის შემდეგ თითქმის ორი ათეული წელი გავიდა, მაგრამ როგორც ჩანს, საქართველოსა და ბევრი პოსტ-კომუნისტური ქვეყნისათვის ეს პერიოდი არ აღმოჩნდა საკმარისი პარტიული სისტემის ტრანსფორმაციისათვის. ეს ქვეყნები, რომლებიც საბჭოთა კავშირის დაშლის შემდეგ სერიოზული და მრავალმხრივი რეფორმების წინაშე იდგნენ, სწრაფ და ეფექტურ გადაწყვეტილებებს საჭიროებდნენ. ბუნებრივია ასეთი სახის რეფორმების გატარება დამოკიდებული იყო პარლამენტსა და მთავრობის საქმიანობაზე, რომელიც პოლიტიკურ პარტიებს უნდა ჩამოეყალიბებინათ. მაგრამ როგორც აღმოჩნდა, პოლიტიკური პარტიები არ იყვნენ მზად ძალების კონსოლიდაცია მოეხდინათ ასეთი რეფორმების გსატარებლად, რადგან ეს პარტიებიც ისეთივე ახალი იყო, როგორც თვით სახელმწიფო. ახალ სახელმწიფოებში ადგილი ჰქონდა პარტიული სისტემის ძალიან მაღალ პოლარიზაციას, მათ არ გააჩნდათ არც პოლიტიკური პროგრამა. პოლიტიკური პარტიები ძირითადად რომელიმე ცნობილი პიროვნების გარშემო ყალიბდებოდა და ამიტომ რამდენი ასეთი პიროვნებაც იყო საზოგადოებაში, იმდენი პოლიტიკური ჯგუფი იქმნებოდა. ეს კი ბუნებრივად იწვევდა ელექტორატის დაქსაქსვას და საპარლამენტო არჩევნების შედეგად არცერთ პოლიტიკურ ჯგუფს გადამწყვეტი ხმის უფლება პარლამენტში არ გააჩნდა. ამგვარი ვითარების შედეგად პარლამენტში მოხვედრილ პოლიტიკურ პარტიებს ბუნებრივია არ შეეძლოთ დამოუკიდებლად მთავრობის ფორმირება. მეორე ასევე მნიშვნელოვანი პრობლემა იყო ის, რომ მათ არც ერთმანეთთან შეთანხმებისა და კოალიციის ჩამოყალიბების უნარი არ გააჩნდათ, რადგან ამის კულტურა არ ჰქონიათ წარსულში. მიუხედავად ამისა, მე-20 საუკუნის 90-იანი წლებიდან ისევე როგორც ყველა პოსტ-კომუნისტურ ქვეყანაში, საქართველოშიც ძალიან ბევრი პოლიტიკური პარტია შეიქმნა. ამ პარტიების წევრთა უმრავლესობამ ნათლად არც კი იცოდა რით განსხვავდებოდა თავისი პარტია კომუნისტური პარტიისაგან ან თუნდაც საბჭოთა პერიოდში მოქმედი სხვადასხვა კავშირებისაგან.

საერთოდ პოლიტიკური პარტიები ნებისმიერ დემოკრატიულ ქვეყანაში მნიშვნელოვან როლს ასრულებენ პოლიტიკური სისტემის ფუნქციონირებაში. პოლიტიკური პარტიებისა და პოლიტიკური პლურარიზმის გარეშე დემოკრატია არ არსებობს. სწორედ პარტიები ახდენენ მოქალაქეთა გაერთიანებას ცალკეული იდეების, კონცეფციებისა და პროგრამის გარშემო და ცდილობენ მოვიდნენ ხელისუფლებაში რათა შემდგომ გაატარონ ეს პროგრამები რეალურ ცხოვრებაში. ეს გახლავთ პოლიტიკური პარტიების ყველაზე მარტივი განმარტება, რაც შეიძლება მივაწოდოთ საზოგადოებას. პოლიტიკური პარტია დასავლეთის დემოკრატიულ ქვეყნების პოლიტიკური სისტემის ერთ-ერთი ძირითადი ინსტიტუტია და საზოგადოებამ კარგად იცის მისი მნიშვნელობაც და ძალაც. მაგრამ საქართველოში ბოლო 20 წლის განმავლობაში განვითარებული პოლიტიკური პროცესები ადასტურებს, რომ ჩვენი საზოგადოების უდიდეს ნაწილს და თვით პოლიტიკური პარტიების მნიშვნელოვან ნაწილსაც კი წარმოდგენა არა აქვს რა არის პოლიტიკური პარტია. თუმცა ბევრი ალბათ იტყვის, რომ ეს ბუნებრივიცაა, რადგან ჩვენ ხომ არ გვქონია მრავალპარტიული პოლიტიკური სისტემა მე-20 საუკუნის ბოლო წლებამდე. პარტიული ცხოვრების ტრადიციის არქონა რა თქმა უნდა არის პარტიული სისტემის არქონის მიზეზი, მაგრამ რამდენი წელია საჭირო რომ მივხვდეთ ჩვენ ქართველებმა პოლიტიკური პარტიის დანიშნულება? როგორც ჩანს დიდი დრო გვჭირდება ამისთვის.

პოლიტიკური პარტიის ერთ-ერთი უმთავრესი მიზანი ხელისუფლებაში მოსვლაა, მაგრამ პოლიტიკური პარტია ხელისუფლებაში თავისთავად, ამომრჩევლების ნებისაგან დამოუკიდებლად ვერ მოვა. საბოლოოდ საზოგადოება განსაზღვრავს თუ რომელი პოლიტიკური პარტია უნდა იყოს სახელმწიფოს სათავეში, რომელს ანდობს იგი საზოგადოებრივი საქმეების მართვას. ჩემი დაკვირვებით საქართველოს პოლიტიკური პარტიების უმრავლესობას უპირველესად სწორედ ხელისუფლებაში მოსვლის მიზანი ამოძრავებს, თუმცა არ არის არსებითი მათთვის თუ როგორ მიაღწევს ამ მიზნამდე. პარტიათა უმრავლესობას ამ მთავარი პოლიტიკური მიზნის მიღწევის მკაფიოდ ჩამოყალიბებული პროგრამა არ გააჩნია. თუ დემოკრატიულ ქვეყნებში პოლიტიკური პარტიისათვის საკუთარი წარმატების მისაღწევად ერთი ამომრჩევლის ხმაც კი მნიშვნელოვანია, საქართველოში იგი მხოლოდ წინასაარჩევნოო პერიოდში ფასობს. ამის პარალელურად კი პოლიტიკური პარტიების დიდ ნაწილს საკუთარი გაერთიანება ძლიერ და ანგარიშგასაწევ პოლიტიკურ ძალად მიაჩნია. პოლიტიკური პარტიის შეფასება ძირითადად არჩევნების შედეგებით უნდა ხდებოდეს და ეს ასეცაა ყველა ნორმალურ ქვეყანაში, თუმცა საქართველოში ხშირად უჩვეულო მოვლენასთანაც გვაქვს საქმე – არჩევნებიდან არჩევნებამდე პოლიტიკური პარტიები ქრებიან პოლიტიკური არენიდან. ამჟამად საქართველოში იუსტიციის სამინისტროს მონაცემებით 200-ზე მეტი პოლიტიკური პარტიაა რეგისტრირებული, საიდანაც ალბათ დაახლოებით 15-20 პარტია არის აქტიურად მოქმედი, ხოლო დანარჩენის შესახებ საზოგადოებამ თითქმის არაფერი იცის. თუ საქართველოში 1991 წლიდან დღემდე ჩატარებული საპარლამენტო არჩევნების შედეგებს გადავხედავთ, ვნახავთ, რომ მართალია არჩევნებში ბევრი პარტია მონაწილეობდა, თუმცა დადგენილი საარჩევნო ბარიერის გადალახვას და მანდატების მოპოვებას მათი მხოლოდ მცირე ნაწილი ახერხებდა და ერთი და იგივე პარტია რამდენიმე მოწვევის პარლამენტში თითქმის არ ყოფილა წარმოდგენილი. ამ პერიოდში პოლიტიკური პარტიები ხშირად იშლებოდა და ერთი პარტიიდან გამოყოფილი ადამიანთა ჯგუფი ახალ პარტიას ქმნიდა, რაც კიდევ უფრო ასუსტებდა მათ მდგომარეობას და ამომრჩეველთა უფრო მეტ პოლარიზაციას იწვევდა. ამის შედეგად კი ახალი პარტიების წარმატების შანსი მცირდებოდა. ამიტომაც ჩვენი ქვეყანა თითქმის ყველა ახალი საარჩევნო ციკლის დაწყებისას ახალ-ახალი პარტიებით ხვდებოდა არჩევნებს.

ასეთი ტენდენცია მიუთითებს, რომ პოლიტიკური პარტიებს მთავარ მიზნად მხოლოდ ახლო პექრსპექტივაში არჩევნების მოგება აქვთ დასახული და ხელისუფლებაში მოსვლის შემთხვევაში ქვეყნის განვითარების არანაირი გრძელვადიანი გეგმა არ გააჩნიათ. ამას ადასტურებს თუნდაც სულ ახლახანს საქართველოს სტარტეგიული კვლევებისა და განვითარების ცენტრის მიერ ფრიდრიხ ებერტის ფონდის ფინანსური მხარდაჭერით განხორციელებული პროექტის `პოლიტიკური პარტიების სოციალურ-ეკონომიკური პროგრამების ანალიზის“ ფარგლებში გაკეთებული დასკვნები, რომლის თანახმად, საქართველოში არსებულ არცერთ პოლიტიკურ პარტიას ცალკე ჩამოყალიბებული სოციალურ-ეკონომიკური პროგრამა არ გააჩნია. ცენტრის შეფასებით ბევრ პარტიას ასეთი პროგრამები მხოლოდ ზეპირი სურვილების დონეზე აქვს, ზოგიერთის კი მხოლოდ ლოზუნგების დონეზე გააჩნია იგი. გარდა ამისა ალბათ პარტიების უმეტესობას არ გააჩნია ასევე თავიანთი პროგრამა პოლიტიკის საკითხებზე, ქვეყნის საგარეო პოლიტიკაზე და ა.შ. ნებისმიერ დემოკარტიულ ქვეყანაში პოლიტიკური პარტია ამომრჩველთა ხმებს თავისი პოლიტიკური და ეკონომიკური პროგრამის შესაბამისად იღებს, რომელსაც პარტიები წლების განმავლობაში მიზანმიმართულად აცნობენ საზოგადობას და არა მარტო საარჩევნო პერიოდში.

პოსტ-კომუნისტურ ქართულ საზოგადოებაში კი პოლიტიკური პარტიის პროგრამა ზოგიერთი გამონაკლისის გარდა არავის უნახავს. საქართველოს სინამდვილეში ყველაფერს უფრო მეტად პიროვნული ფაქტორი წყვეტს, ვიდრე ეს პოლიტიკური პროგრამები. ამომრჩეველი ხმას აძლევს იმ პარტიას, რომლის ლიდერი, ან ლიდერებიც მისთვის პიროვნულად მისაღებია. ეს რა თქმა უნდა ცუდი არ არის, დემოკრატიულ სახელმწიფოში პოლიტიკური პარტიის წარმატებას ამ პოლიტიკური პარტიის სახეებიც განსაზღვრავენ, მაგრამ ამომრჩეველი გადაწყვეტილებას იღებს არა მხოლოდ ამ პარტიული ლიდერის გარეგნობის, მეტყველების ან ორატორული ნიჭის მიხედვით, არამედ იმის შესაბამისად თუ როგორ იყენებს ეს ლიდერი თავის თვისებებს პოლიტიკური პროგრამის წარმოსაჩენად. ჩვენში პირიქითაა, პოლიტიკური პროგრამა არავის აინტერესებს, არა მხოლოდ საზოგადოების დიდ ნაწილს, არამედ პოლიტიკური პარტიის ლიდერებსაც კი. ამავე დროს ისიც უნდა აღვნიშნოთ, რომ საზოგადოებაში არც არის მოთხოვნა ასეთი პოლიტიკური პროგრამების გაცნობაზე, ვინაიდან დაბალია საზოგადოების პოლიტიკური კულტურა და ჯერ კიდევ ბევრი სოციალურ-ეკონომიკური პრობლემა არსებობს პოსტ-საბჭოურ ქვეყანაში. ყველაზე უფრო არსებითია ის, რომ თვით პოლიტიკური პარტიები ვერ გაიზარდნენ პოლიტიკურად იმ დონემდე, რომ თავიანთი პოლიტიკა დააფუძნონ სწორედ პოლიტიკურ იდეოლოგიასა და კონცეფციებზე და აქედან ელაპარაკონ საზოგადოებას.

ვფიქრობთ, ხელისუფლებასთან ერთად პოლიტიკურ პარტიებს მნიშვნელოვანი როლი ეკისრებათ პოლიტიკური კულტურის ჩამოყალიბებასა და პოლიტიკური განათლების დონის ამაღლებაში. თუმცა ქართული პარტიები ამ როლს ვერ ასრულებენ, რადგან მათ უმეტესობას პოლიტიკური პარტიის შექმნა მხოლოდ უმთავრესი პოლიტიკური მიზნის მიღწევის საშუალებად მიაჩნია, ხოლო ამ მიზანზე უფრო მაღალი მიზანი მათთვის არ არსებობს. ნორმალურ დემოკრატიულ ქვეყანაში ალბათ არავითარი პოლიტიკური მომავალი არ ექნებოდა იმ პოლიტიკურ ლიდერს, რომელიც 20 წლის განმავლობაში თითქმის 20 პარტიას გამოიცვლის, მაგრამ საქართველოში ასეთი პარტიული ლიდერები არიან პოლიტიკურ არენაზე. დასავლურ დემოკრატიულ ქვეყნებში ასეთი პარტიული ლიდერი და მისი პარტია ვერცერთ არჩევნებზე ვერ მიიღებდა მხარდაჭერას. ალბათ ნაკლებად მოიძებნება საქართველოში პოლიტიკური პარტია, რომელიც სხვა პარტიასთან პოლიტიკურ ალიანსში შესვლის გარეშე მოახერხებს არჩევნებში გამარჯვებას რომელიმე დონეზე. ამავე დროს ალბათ ნაკლებად ვნახავთ პოსტ-კომუნისტურ სივრცეში ქვეყანას, სადაც იმდენი პარტია იყოს პოლიტიკაში, რამდენიც საქართველოში. ეს ადასტურებს, რომ ძალიან მაღალია პოლიტიკური პარტიების ფრაგმენტაცია ქვეყანაში, ჯერ კიდევ არ დასრულებულა პოლიტიკური პარტიების ინსტიტუციონალიზაციის პროცესი და სამწუხაროდ საზოგადოება პოლიტიკურ პარტიას არ აღიქვამს, როგორც პოლიტიკურ ინსტიტუტს. რა თქმა უნდა იგი მხოლოდ საერთო აზრის მქონე ადამიანების თავშეყრის ადგილი არ არის, როგორც ეს ხშირად არის წარმოდგენილი. პოლიტიკური პარტია თავისი კლასიკური გაგებით არის მკაცრ პარტიულ დისციპლინაზე დაფუძნებული, ერთი პოლიტიკური პროგრამის გარშემო ერთი პოლიტიკური მიზნების მქონე ადამიანთა გაერთიანება. საქართველოში კი როგორც ვხედავთ ძირითადად პარტიები წინასაარჩევნოდ იქმნება. ამა თუ იმ არჩევნების შემდეგ ეს პარტია მხოლოდ იმ შემთხვევაში აგრძელებს საქმიანობას, თუ გაიმარჯვებს არჩევნებში და არის პოლიტიკურ პროცესში ვიდრე იმარჯვებს ყოველ მომდევნო არჩევნებში. მსგავსი მიდგომა ხელს არ უწყობს პოლიტიკური პარტიების, როგორც ინსტიტუტების განვითარებას და ამიტომაცაა, რომ საქართველოს პოლიტიკური პარტიების უმეტესობა უფრო მეტად საარჩევნო გაერთიანებებს წააგავს. ვფიქრობთ, საზოგადოებაში უნდა გაჩნდეს ამა თუ იმ პოლიტიკური პარტიის პროგრამების, კონცეფციების იდეოლოგიისადმი ინტერესი და ამომრჩეველმა არჩევანი პოლიტიკურ პარტიებზე მათი პროგრამისა და გამოცდილების შესაბამისად უნდა გააკეთოს. ასეთი მოთხოვნილების გაჩენას კი ხელი პირველ რიგში პოლიტიკურმა პარტიებმა უნდა შეუწყონ.

მალხაზ ნაკაშიძე

ბათუმის სახელმწიფო უნივერსიტეტის

ასისტენტ-პროფესორი

შერეული მმართველობის ზოგიერთი თავისებურების შესახებ სისტემაში ჩადებული ნაღმი თუ ეფექტური მმართველობა

Posted on January 28, 2010 by Malkhaz Nakashidze

ქართული ოპოზიციის გარკვეული ნაწილი და ცალკეული სპეციალისტები უარყოფითად აფასებენ მოქმედ მმართველობის სისტემას დასაქართველოს შემდგომი განვითარების პერსპექტივებს საპარლამენტო მმართველობის შემოღებაში ხედავენშერეული სისტემისმოწინააღმდეგეთა მთავარი არგუმენტი პრეზიდენტის ძლიერ ძალაუფლებასპარლამენტის სისუსტეს და სახელისუფლებო შტოებსშორის დაუბალანსებელ მდგომარეობას შეეხებამათი აზრითსაპარლამენტო მმართველობის მოდელი თავიდან აგვაცილებსხელისუფლების კონცენტრაციას სახელმწიფოს მეთაურის ხელში და შესაძლებელი იქნება პოლიტიკურად პასუხისმგებელიაღმასრულებელი ხელისუფლების ჩამოყალიბებარამდენად არის საპარლამენტო მმართველობის მოდელი მისაღები საქართველოსთვისდა უზრუნველყოფს თუ არა შერეული სისტემა ქვეყნის დემოკრატიულ მართვასამ შეკითხვებზე პასუხის გაცემა მოითხოვსგავანაალიზოთ საპარლამენტო და შერეული მმართველობის მოდელების ძირითადი თავისებურებებიბუნებრივია   ამ პუბლიკაციაშიშეუძლებელია საკითხის ამომწურავი განხილვამაგრამ შევეცდებით საქართველოს სინამდვილეში დასმულ პრობლემებთანდაკავშირებით მმართველობის მოდელების ძირითად ასპექტებზე შევჩერდეთ.

შერეული მმართველობის სისტემის დახასიათებისთვის მნიშვნელოვანია გავიხსენოთ მისი შექმნის წინაპირობები. ამ მოდელს ხშირად საფრანგეთის მეხუთე რესპუბლიკის სისტემას უწოდებენ და ეს შემთხვევითი არ არის. 1958 წლის კონსტიტუციის მიღებას წინ ოთხი რესპუბლიკა უძღოდა და საფრანგეთი მანამდე საპარლამენტო მმართველობის სახელმწიფოს წარმოადგენდა. სამეცნიერო ლიტერატურაში აღიარებულია, რომ ახალი სისტემის შექმნა, რომლის ინიციატორიც პრეზიდენტი შარლ დე გოლი იყო, სტაბილურობის მოთხოვნამ და საპარლამენტო მმართველობის სისუსტემ განაპირობა. როგორც შერეული სისტემის მკვლევარები მიუთითებენ, საფრანგეთის მეოთხე რესპუბლიკა იყო “regime des parties”, რომელიც გულისხმობდა: 1) მულტიპარტიულ სისტემას; 2) პარლამენტის უზენაესობას და 3) სამთავრობო არასტაბილურობას. ის, რომ საფრანგეთის მეოთხე რესპუბლიკა ხასიათდებოდა მულტიპარტიულ სისტემად, ნათელია, მაგრამ მთავარი ის არის, რომ ის იყო პოლარიზებული პარტიული სისტემა ძლიერი დისციპლინისა და ორგანიზების გარეშე მოქმედი პარტიებით. ამიტომ არც ერთ პარტიას არ შეეძლო შეექმნა საპარლამენტო უმრავლესობა. პარტიები უფრო მეტად ჩამოყალიბებული იყო როგორც ერთი და იგივე პოლიტიკური შეხედულებების მქონე პირების ასოციაციები, ვიდრე საზოგადოების მყარი მხარდაჭერის მქონე ორგანიზაციები. ამიტომაცაა, რომ საფრანგეთმა ამ მუდმივი არასტაბილურობის პირობებში, თორმეტი წლის განმავლობაში 25 მთავრობა გამოიცვალა.

ასეთი ვითარების გამო დე გოლი შედარებით მოქნილი, სტაბილური და ქმედუნარიანი მმართველობის სიტემის შექმნის ინიციატივით გამოვიდა. ეს ინიციატივა პარტიული რეჟიმის ქმედით კონსტიტუციურ რეჟიმად გადაქცევის მცდელობა იყო. რა იყო დე გოლის ახალი კონსტიტუციის მთავარი მიზანი? კონსტიტუციის პროექტის ავტორების მთავარი ამოცანა იყო დაეძლიათ მუდმივი სამთავრობო არასტაბილურობა და მიეღწიათ აღმასრულებელი ხელისუფლების ოპერატიული და ეფექტური მოქმედებისთვის, რაც საჭირო იყო იმ პერიოდში საფრანგეთის წინაშე არსებული სოციალურ-ეკონომიკური, პოლიტიკური და საგარეო პრობლემების გადაწყვეტისთვის. მათი აზრით, ამ მიზნის მიღწევა სახელმწიფო ხელისუფლების მექანიზმში პრეზიდენტის როლის გაზრდით უნდა მომხდარიყო. ახალი კონსტიტუციის ავტორებს აღარ სურდათ მეოთხე რესპუბლიკის მსგავსად ძირითადი დრო მუდმივ სამთავრობო ცვლილებებში გაეტარებინათ. თავად დე გოლი მიიჩნევდა, რომ სულაც არ იყო საჭირო საფრანგეთის სახელმწიფოს აუცილებლად მმართველობის ფორმად მიეღო იმ დროისათვის პრაქტიკაში საყოველთაოდ გავრცელებული ორი ფორმიდან (საპრეზიდენტო და საპარლამენტო ერთ-ერთი) ერთ-ერთი. მისი აზრით სავსებით დასაშვები იყო საფრანგეთს ახალი სისტემა შეექმნა, რომელიც ქვეყნის მოთხოვნებს შეესაბამებოდა. თავდაპირველად დე გოლი ამ სისტემას ახასიათებდა, როგორც “სპეციფიკური თავისებურებების” მქონე მმართველობის სისტემას, რომელშიც შენარჩუნებული იყო საპარლამენტო სისტემის მექანიზმებიც და გათვალისწინებული იყო ასევე საპრეზიდენტო რესპუბლიკის თავისებურებები. მოგვიანებით სისტემამ ე.წ. შერეული მოდელის სახელწოდება მიიღო. სპეციფიკურ თავისებურებებში სახელმწიფოს მეთაურის განსაკუთრებული უფლებამოსილებები იგულისხმებოდა, რომელიც კონსტიტუციაში ჩამოყალიბებული იქნებოდა, როგორც ყველა სხვა სახელმწიფო ინსტიტუტზე მაღლა მდგომი სახელმწიფოს მეთაური, როგორც უმაღლესი არბიტრი. საფრანგეთის მეხუთე რესპუბლიკის შემდეგ შერეული მმართველობა მრავალმა ევროპულმა ქვეყანამ შემოიღო და დღეს შერეული რესპუბლიკებს წარმოადგენენ ცენტრალურ და აღმოსავლეთ ევროპაში: ბულგარეთი, ხორვატია, მაკედონია, პოლონეთი, რუმინეთი, სლოვენია. ყოფილ საბჭოთა რესპუბლიკებიდან: სომხეთი, აზერბაიჯანი, ბელორუსი, საქართველო, ყახახეთი, ყირგიზეთი, ლიტვა, მოლდოვა, რუსეთი, უკრაინა, უზბეკეთი. დასავლეთ ევროპაში: ავსტრია, ფინეთი, ისლანდია, ირლანდია, პორტუგალია.

თუ დიუვერჟეს ცნობილ ცნებას გამოვიყენებთ შერეული რესპუბლიკის ძირითად თავისებურება არის “პრეზიდენტის მნიშვნელოვანი უფლებამოსილებები” და ამის უარყოფა არ შეიძლება, მაგრამ რამდენად წარმოადგენს იგი საშიშროებას საერთოდ სახელმწიფოს ფუნქციონირებისათვის? არის თუ არა ეს საფუძველი, რომ საერთოდ უარვყოთ შერეული სისტემა, როგორც მმართველობის ფორმა? ვფიქრობთ, ყველა მმართველობის ფორმას აქვს გარკვეული ხარვეზები, თუმცა შერეული სისტემა ნეგატიურ გავლენას ქვეყნის განვითარებაზე ძირითადად მაშინ ახდენს, როდესაც ხდება გადახვევა მსოფლიო კონსტიტუციონალიზმის პრაქტიკაში დამკვიდრებული ტრადიციებისაგან. დადასტურებულია, რომ ამა თუ იმ ქვეყანას თავისებური ცვლილებები შეაქვს ამ მოდელის სახელისუფლებო შტოების ურთიერთობებში, რითაც ირღვევა ხელისუფლების ინსტიტუტებს შორის გაწონასწორებისა და ბალანსის მექანიზმები. დღემდე შერეული რესპუბლიკის სხვადასხვა ნაირსახეობა ჩამოყალიბდა, მაგრამ სისტემის შეფასებისას ძირითადად უნდა დავეყრდნოთ შერეული მმართველობის ფრანგულ მოდელს.

ამ სისტემაში პრეზიდენტი არის სახელმწიფოს მეთაური, რომელიც საპარლამენტო რესპუბლიკისაგან განსხვავებით პირდაპირი წესით აირჩევა. პრეზიდენტი მანდატს უშუალოდ ხალხისაგან იღებს, რაც კიდევ უფრო ამაღლებს მის სტატუსს. პრეზიდენტი კონსტიტუციით პირდაპირ არ არის აღიარებული აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაურად, აღმასრულებელ ხელისუფლებას მთავრობა ახორციელებს, თუმცა პრეზიდენტისათვის კონსტიტუციით მინიჭებული უფლებამოსილებები მას აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაში ჩარევის უფლებას აძლევს. კერძოთ, პირველ რიგში, პრეზიდენტი ნიშნავს პრემიერ-მინისტრს და პრემიერ-მინისტრის წარდგინებით მთავრობის წევრებს. პრეზიდენტი მონაწილეობს მთავრობის მუშაობაში და თავმჯდომარეობს მის სხდომებს. ასეთი ნორმების არსებობის გამო ხშირად შერეული მმართველობის სისტემას ორმაგი აღმასრულებელი ხელისუფლების მქონე სისტემას უწოდებენ, როდესაც აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაში ორი სუბიექტი: პრეზიდენტი და მთავრობა მონაწილეობს. უნდა განვასხვავოთ ერთმანეთისაგან პრეზიდენტი, როგორც აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაური და პრეზიდენტის აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაში მონაწილეობა. ამას პრინციპული მნიშვნელობა აქვს, რადგან როდესაც კონსტიტუცია პრეზიდენტს აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაურად განსაზღვრავს, ის მთავრობის უშუალო ხელმძღვანელია, ხოლო როდესაც კონსტიტუცია მას მთავრობის საქმიანობაში მონაწილეობის უფლებას აძლევს, პრეზიდენტს მთავრობის რეალურ მმართველად პოლიტიკური სიტუაცია ხდის.

შერეული სისტემის მოწინააღმდეგეები მის ერთ-ერთ უარყოფით თავისებურებად სწორედ აღმასრულებელი ხელისუფლების დუალიზმს მიიჩნევენ, როდესაც მთავრობა ფაქტიურად პრეზიდენტის წინაშეა პასუხიმგებელი და დამოუკიდებელ პოლიტიკას ვერ ახორციელებს. შერეული სისტემასთან დაკავშირებულ სამეცნიერო კვლევებში მართლაც მიუთითებენ ამ სიტემის ორმაგი აღმასრულებელი ხელისუფლების შესახებ, თუმცა ეს ყოველთვის არ არის პრობლემა თვით სისტემის ფუნქციონირებისათვის, როგორც ამას ზოგიერთი სპეციალისტი წარმოაჩენს. ჩვენი აზრით მთავარია, რომ კონსტიტუცია განსაზღვრავდეს მთავრობას, როგორც აღმასრულებელი ხელისუფლების განმახორციელებელ უმაღლეს ორგანოს, რომელიც სრულად იქნება პასუხისმგებელი აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაზე ქვეყანაში. მთავრობა პასუხისმგებელი უნდა იყოს არა პრეზიდენტის, არამედ პარლამენტის წინაშე. მაგალითად, საფრანგეთის კონსტიტუცია არ განსაზღვრავს, რომ მთავრობა ანგარიშვალდებული და პასუხისმგებელია პრეზიდენტის წინაშე. კონსტიტუციის მე-20 მუხლი ადგენს, რომ მთავრობა განსაზღვრავს და წარმართავს ერის პოლიტიკას და ამდენად აღმასრულებელი ხელისუფლების ერთადერთ განმახორციელებელ სუბიექტად მთავრობას აღიარებს. თუმცა პრაქტიკა ადასტურებს, რომ საფრანგეთში ორმაგი აღმასრულებელი ხელისუფლების თეორიის განვითარებასა და მთავრობასთან მიმართებით პრეზიდენტის როლის ზრდას ხელი შეუწყო კონსტიტუციის ნორმების თავისებურმა ინტერპრეტაციამ, რაზედაც დიდი გავლენა თავდაპირველად შარლ დე გოლის პიროვნებამ იქონია, ხოლო შემდგომშიც გარკვეული პერიოდი ამ გავლენის გამო ჩამოყალიბდა შეხედულება პრეზიდენტის მიმართ პრემიერ-მინისტრის დამოკიდებულების თაობაზე. ამიტომაც კონსტიტუციური ნორმების გარდა აღმასრულებელი ხელისუფლების ორმაგ ბუნებას პოლიტიკური პრაქტიკაც განსაზღვრავს. თუ პოლიტიკური პრაქტიკა ან ზოგიერთი პოსტსაბჭოური ქვეყნის კონსტიტუცია მთავრობას შერეული სისტემაში პრეზიდენტი წინაშე პასუხისმგებელს ხდის, ეს არ არის ზოგადად ამ სისტემის უარყოფითი ნიშანი. ორმაგი აღმასრულებელი ხელისუფლების ბუნება უნდა გულისხმობდეს პრეზიდენტის მონაწილეობას აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაში, თუმცა ეს მონაწილეობა მინიმალური უნდა იყოს და არ შეიძლება აღემატებოდეს თვით მთავრობის პრეროგატივებს. პრეზიდენტის მონაწილეობა აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაში შეიძლება გამოიხატოს მხოლოდ იმაში, რომ იგი ნიშნავს პრემიერ-მინისტრსა და მთავრობის წევრებს ზემოთ აღნიშნული წესით. რაც შეეხება პრეზიდენტის მონაწილეობას მთავრობის სხდომებში, ესეც შერეული მმართველობის სისტემის ტრადიციული თავისებურებაა, თუმცა პრეზიდენტის მონაწილეობა მთავრობის სხდომებში არ უნდა ატარებდეს ჩვეულებრივ ხასიათს, იგი სხდომებში განსაკუთრებულ შემთხვევებში უნდა მონაწილეობდეს და, რაც მთავარია, განსაკუთრებული შემთხვევები ამომწურავად უნდა განსაზღვროს კონსტიტუციამ. პრეზიდენტის მთავრობის სხდომებში მონაწილეობის ინტენსიურობა და ხარისხიც ასევე პოლიტიკური პრაქტიკის საკითხია და კონსტიტუციას შეუძლია მხოლოდ გარკვეული შეზღუდვების დადგენა. ჩვენი აზრით, ეს შეიძლება იყოს საკითხები, რომლებიც შეეხება ქვეყნით თავდაცის, უსაფრთხოებისა და საგარეო პოლიტიკის საკითხებს. ასევე, მნიშვნელოვანია, რომ ნორმაშემოქმედების ექსკლუზიური უფლება აღმასრულებელ ხელისუფლებაში გააჩნდეს მხოლოდ მთავრობას, ხოლო პრეზიდენტს ნორმატიული აქტების გამოცემის უფლება, მხოლოდ სახელმწიფოს მეთაურის უფლებამოსილებების ფარგლებში. ეს არის ტრადიციული შერეული მმართველობის პრინციპები აღმასრულებელ ხელისუფლებასთან მიმართებაში და არ უნდა იქნას გაზიარებული პოზიცია, რომ შერეული სისტემაში აღმასრულებელი ხელისუფლების სფეროში პრეზიდენტსა და მთავრობას შორის უფლებამოსილებების მკაფიოდ გამიჯვნა შეუძლებელია. ჩვენს მიერ მოყვანილი პრინციპები ამ უფლებამოსილებების გამიჯვნის შესაძლებლობაზე მიუთითებს და ასეთი მიდგომა არ უნდა იწვევდეს ზოგადად შერეული სისტემის უარყოფით შეფასებას, რადგან იგი სავსებით შეესაბამება დემოკრატიულ პრინციპებს.

შერეული სისტემის მახასიათებელია ის, რომ მთავრობა დამტკიცებამდე ნდობას იღებს პარლამენტისაგან და პარლამენტს შეუძლია უნდობლობა გამოუცხადოს მთავრობას პრეზიდენტისაგან დამოუკიდებლად, თუ მისი საქმიანობა აღარ იმსახურებს ნდობას. ასევე მნიშვნელოვანია, რომ პრემიერ-მინისტრის თანამდებობაზე დანიშვნა პრეზიდენტმა მოახდინოს საპარლამენტო არჩევნების შედეგების გათვალისწინებით. პრემიერ-მინისტრი, რომელიც იქნება მთავრობის ანუ აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაური, უნდა იყოს საპარლამენტო არჩევნებში გამარჯვებული პარტიის ან პარტიათა კოალიციის ლიდერი. ამით გარკვეული წონასწორობა მყარდება ერთის მხრივ, ხალხის მიერ უშუალოდ არჩეულ პრეზიდენტს და ასევე ხალხის მიერ არჩეული პარლამენტის მანდატს შორის.

შერეული სისტემისათვის მნიშვნელოვანია, რომ პრეზიდენტს არ აქვს უფლება დამოუკიდებლად, თავისი შეხედულებების მიხედვით, თანამდებობიდან გადააყენოს პრემიერ-მინისტრი ან დაითხოვოს მთავრობა. მთავრობის გადაყენება ხდება მხოლოდ პარლამენტის მიერ მისთვის უნდობლობის გამოცხადებისას. ამ შემთხვევაში მთავრობა არის დაცული პრეზიდენტის მხრიდან ზემოქმედებისაგან და იგი მხოლოდ პარლამენტის მიერ ნდობაგამოცხადებული პროგრამით ახორციელებს აღმასრულებელ ხელისუფლებას. საფრანგეთის კონსტიტუციის მე-8 მუხლი ადგენს, რომ პრეზიდენტს პრემიერ-მინისტრის გადაყენება შეუძლია მხოლოდ მის მიერ მთავრობის გადადგომის შესახებ განცხადების წარდგენიდან. საფრანგეთის პრაქტიკაშიც დამკვიდრდა წესი, რომლის თანახმადაც, ეს ინიციატივა პრეზიდენტისგან მომდინარეობდა და პრემიერ-მინისტრების უმრავლესობა წარუდგენდა მას ასეთ განცხადებას, რომელსაც პრეზიდენტი ძირითადად აკმაყოფილებდა. თავად დე გოლო თავდაპირველად მიიჩნევდა, რომ პრეზიდენტს არ შეეძლო გადაეყენებინა, პრემიერ-მინისტრი რადგან ამ შემთხვევაში იგი ეფექტურად ვერ უხელმძღვანელებდა მთავრობას, დე გოლი აღნიშნავდა კიდეც, რომ პრემიერ-მინისტრი პარლამენტის მიმართ არის პასუხისმგებელი და არა სახელმწიფოს მეთაურის. თუმცა 6 წლის შემდეგ მან შეიცვალა აზრი და სულ სხვაგვარად, თავის სასარგებლოდ განმარტავდა კონსტიტუციის ნორმას. ამიტომაც ერთი მხრივ, მნიშვნელოვანია კონსტიტუციური ნორმები, მაგრამ მეორე მხრივ, არანაკლებ მნიშვნელოვანია ამ ნორმების ინტერპრეტაცია და სწორი პრაქტიკის განვითარება.

მეორე მნიშვნელოვანი საკითხი, რომელიც დაკავშირებულია შერეული მმართველობის ფორმის ფუნქციონირებასთან არის საკანონმდებლო ხელისუფლებისა და პრეზიდენტის ურთიერთობა. შერეული სისტემის მოწინააღმდეგეთა შემდეგი არგუმენტი მდგომარეობს იმაში, რომ, მათი აზრით, ამ სისტემაში სუსტია პარლამენტი, რადგან მნიშვნელოვნად შეზღუდულია მისი კონსტიტუციური უფლებამოსილებები. ჩვენი აზრით, აუცილებელია განისაზღვროს არის თუ არა მართლაც სუსტი პარლამენტი ამ სისტემაში და კიდევ უფრო მნიშვნელოვანია განისაზღვროს თუ რა განაპირობებს პარლამენტის სისუსტეს ამ მოდელში. ამ ფაქტორზე კონსტიტუციური სამართლის სფეროში არსებულ კვლევებში ხშირად არის მითითება, მაგრამ გასათვალისწინებელია, რომ პარლამენტი სუსტია არა მხოლოდ შერეული სისტემაში, არამედ თანამედროვე კონსტიტუციურ პრაქტიკაში არსებობს ტენდენცია, რომლის მიხედვითაც, შეინიშნება აღმასრულებელი ხელისუფლების დომინირება საკანონმდებლო ხელისუფლებაზე ყველა მმართველობის ფორმის სახელმწიფოში. სამეცნიერო კვლევებში ბოლო პერიოდში ხშირად არის აღნიშნული საკანონმდებლო ორგანოების სისუტისა და მარგინალიზაციის შესახებ, რაც გამოწვეულია თანამედროვე გლობალიზაციის პირობებში სახელმწიფოთა აღმასრულებელი ხელისუფლების წინაშე მდგარი გამოწვევებით. პარლამენტი სუსტი შეიძლება იყოს საპარლამენტო რესპუბლიკაშიც, სადაც აღმასრულებელი ხელისუფლების – პრემიერ-მინისტრის, მთავრობის გავლენა პარლამენტზე ძალიან დიდია, ვინაიდან პრემიერ-მინისტრის ფიგურა, რომელიც ხშირად საპარლამენტო უმრავლესობის პარტიული ლიდერია, აიძულებს პარლამენტს პარტიულ დისციპლინას უფრო დამორჩილოს, ვიდრე კონსტიტუციით დადგენილ პრინციპებს. ასეთ შემთხვევაში კონსტიტუციით განსაზღვრული თუნდაც ყველაზე ფართო ფორმალური უფლებამოსილებების მქონე პარლამენტიც პოლიტიკურად სუსტი იქნება. შერეული სისტემის მოწინააღმდეგეები პარლამენტის სისუსტის მიზეზსს პარლამენტის საკანონმდებლო საქმიანობისა და აღმასრულებელი ხელისუფლების კონტროლის სფეროში უფლებამოსილებების შეზღუდვაში ხედავენ. შერეული სისტემაში ფორმალური თვალსაზრისით პარლამენტის უფლებამოსილებები ყველა შემთხვევაში შეზღუდული არ არის. მართალია საფრანგეთის პარლამენტი აბსოლუტურად განსაზღვრული კომპეტენციის მქონე პარლამენტებს მიეკუთვნება, მაგრამ პრაქტიკაში არის შემთხვევები, როდესაც შერეული სისტემებში პარლამენტის კომპეტენცია შეზღუდული არ არის. ასევე უნდა აღინიშნოს, რომ პარლამენტის კომპეტენციების შეზღუდული სახით განსაზღვრა მხოლოდ შერეული სისტემისათვის არ არის დამახასიათებელი, ასეთი პრინციპი საპარლამენტო რესპუბლიკებშიც გვხდება. გასათვალისწინებელია ისიც, რომ სრულიად გამართლებული არ არის ასევე პარლამენტის აბსოლუტურად შეუზღუდავი კომპეტენციების კონსტიტუციით დადგენა, ვინაიდან პრაქტიკაში ცნობილია ასევე საკანონმდებლო ორგანოს უზენაესობის იდეიდან გამომდინარე პარლამენტის ყოვლისმომცველი უფლებამოსილებების უარყოფითი შედეგებიც. ვფიქრობთ, თუ არსებობს პრეზიდენტის გაზრდილი უფლებემოსილებების საშიშროება, ასეთი საშიშროება პარლამენტის აბსოლუტური ხელისუფლებიდანაც შეიძლება მომდინარეობდეს. ამიტომაც მთავარია ხელისუფლების ცალკეულ ინსტიტუტებს შორის გარკვეული დაბალანსებული მექანიზმების არსებობა.

სისტემის მოწინააღმდეგეების კიდევ ერთი არგუმენტის თანახმად, პარლამენტის სისუსტეს პრეზიდენტისათვის საკანონმდებლო სფეროში მინიჭებული უფლებამოსილებები განაპირობებს. კონსტიტუციური სამართლის თეორიაში მას ზოგიერთი ავტორი (შუგარტი და კერი) პრეზიდენტის საკანონმდებლო უფლებამოსილებებს უწოდებს. პრეზიდენტს მართლაც გააჩნია ასეთი უფლებამოსილებები, მაგრამ ჩვენი აზრით, ეს უფლებამოსილებები მხოლოდ მაშინ ახდენს უარყოფით გავლენას პარლამენტის საკანონმდებლო საქმიანობაზე, როდესაც კონსტიტუცია ზუსტად არ განსაზღვრავს პრეზიდენტის მიერ ამ უფლებამოსილებების გამოყენების საფუძვლებს და პარლამენტის ან სასამართლო ხელისუფლების მხრიდან მისი შეკავების მექანიზმებს. შერეული სისტემაში პრეზიდენტის მნიშვნელოვან საკანონმდებლო უფლებამოსილებებს წარმოადგენს მაგალითად, ვეტოს უფლება, კანონის ძალის მქონე აქტების გამოცემისა და საკითხების რეფერენდუმზე გატანის უფლება. ზოგიერთ პოსტსაბჭოურ სახელმწიფოში ამას ემატება პრეზიდენტის საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება. ჩვენი აზრით, შერეული სისტემაში პრეზიდენტს არ უნდა გააჩნდეს საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება, როგორც ეს არის საფრანგეთში, ხოლო პრეზიდენტის მიერ ვეტოს უფლების გამოყენებისა და მის პარლამენტის დაძლევის ოპტიმალური მექანიზმები თვით კონსტიტუციამ უნდა გადაწყვიტოს, ისე, რომ პარლამენტისათვის პრეზიდენტის ვეტო გადაულახავ ბარიერად არ იქცეს. ვფიქრობთ, შერეული სისტემაში პრეზიდენტს კანონის ძალის მქონე აქტების გამოცემის უფლება უნდა გააჩნდეს მხოლოდ საგანგებო ან საომარი მდგომარეობის შემთხვევაში, როდესაც ის მოქმედებს, როგორც სახელმწიფოს მეთაური და შეიარაღებული ძალების უმაღლესი მთავარსარდალი, ასეთ შემთხვევაში პარლამენტი დაზღვეული იქნება საკანონმდებლო საქმიანობაში ჩარევისაგან. ასევე მნიშვნელოვანია, რომ პრეზიდენტის უფლება პარლამენტის გვერდის ავლით რეფერენდუმზე მიიღოს გადაწყვეტილებები არ ზღუდავდეს პარლამენტის საკანონმდებლო უფლებამოსილებების სფეროს. ეს მიიღწევა იმით, რომ კონსტიტუციამ ზუსტად განსაზღვროს საკითხები, რაზედაც შეიძლება ჩატარდეს რეფერენდუმი. ასევე კონსტიტუციით შეიძლება განისაზღვროს რეფერენდუმის ინიცირების პროცედურა, რომელიც პარლამენტთან შეთანხმებით ან მთავრობის წინადადებით უნდა გადაწყდეს, როგორც ეს საფრანგეთშია დადგენილი. ამ დროს არსებობს მართლაც დაბალანსებული მექანიზმი და შეუძლებელია პრეზიდენტის მხრიდან ამ უფლების ბოროტად გამოყენება. ამასთან გასათვალისწინებელია, რომ პრაქტიკაში რეფერენდუმს პრეზიდენტები იშვიათად მიმართავენ, რადგან თუ პრეზიდენტი არ არის დარწმუნებული ამომრჩევლების განწყობებში, ასეთი გადაწყვეტილება თავად პრეზიდენტისათვის შეიძლება სახიფათო აღმოჩნდეს. ამას ადასტურებს საფრანგეთის პრაქტიკაც, როდესაც მაგალითად, 1969 წელს პრეზიდენტმა დე გოლმა რეფერენდუმზე დააყენა საკითხი ახალი რეგიონების შექმნისა და სენატის რეფორმირების თაობაზე, ხოლო რეალურად ეს იყო პლებისციტი დარჩენილიყო თუ არა პრეზიდენტი ხელისუფლებაში. ამას მოჰყვა ის, რომ რეფერენდუმზე უარყოფითი შედეგის გამო დე გოლი იძულებული იყო თანამდებობიდან გადამდგარიყო.

რაც შეეხება პარლამენტის მიერ აღმასრულებელი ხელისუფლების კონტროლის სფეროში უფლებამოსილებების შეზღუდვას, უნდა ითქვას, რომ პარლამენტს შერეული სისტემაში ისეთივე მექანიზმები გააჩნია მთავრობის საქმიანობის კონტროლისათვის, როგორც ეს მოქმედებს საპარლამენტო სისტემებში. მთავრობის საქმიანობის კონტროლი პარლამენტმა ძირითადად ინტერპელაციის, სამთავრობო საათის თუ მთავრობისათვის ნდობა-უნდობლობის მექანიზმების გამოყენებით უნდა განახორციელოს. ამ მხრივ შერეული სისტემა ფორმალური თავალსაზრისით არ ზღუდავს პარლამენტს, ეს მექანიზმები განსაზღვრულია კონსტიტუციასა და მიმდინარე კანონმდებლობაში. ამდენად პარლამენტის მიერ აღმასრულებელი ხელისუფლების კონტროლის თვალსაზრისით შერეული სისტემა არსებითად განსხვავებულ კონსტიტუციურ მექანიზმებს არ ადგენს. სხვა საკითხია პარლამენტის პოლიტიკური უუნარობა აკონტროლოს აღმასრულებელი ხელისუფლება. ამ თვალსაზრისით პარლამენტის სისუსტეს ხშირად უკავშირებენ ვითარებას, როდესაც პრეზიდენტი ფლობს პარლამენტში საპარლამენტო უმრავლესობას. ამ შემთხვევაში ფორმალურად პარლამენტი შეზღუდული თავის კომპეტენციებში არ არის, უბრალოდ პოლიტიკური სიტუაცია ახალი საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ, როგორც პრაქტიკა ადასტურებს, ქმნის ისეთ მდგომარეობას, როდესაც საპარლამენტო უმრავლესობის პარტია ლოიალურად არის განწყობილი მისსივე ჩამოყალიბებული მთავრობის მიმართ. ეს უფრო პოლიტიკის საკითხია, ვიდრე ინსტიტუციონალური და დამოკიდებულია თვით პრეზიდენტის, პარლამენტის უმრავლესობისა და მთავრობის პასუხისმგებელი პირების კონსტიტუციურ კულტურაზე, რა უფრო მნიშვნელოვანია მათთვის – კონსტიტუციის უზენაესობა თუ ვიწრო პარტიული ინტერესები. მსგავსი სიტუაცია არ არის დამახასიათებელი მხოლოდ შერეული სისტემისათვის და იგი მხოლოდ ამ მოდელის ნაკლად არ უნდა ჩაითვალოს. ასეთი ვითარება საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ შეიძლება შეიქმნას ასევე საპარლამენტო რესპუბლიკაში, როდესაც პარლამენტს უხდება თავისივე პარტიიდან შექმნილი მთავრობის კონტროლი. ამდენად თუ გავითვალისწინებთ, რომ კონსტიტუციით პარლამენტს არანაირი შეზღუდვა არა აქვს აკონტროლოს აღმასრულებელი ხელისუფლება, მხოლოდ პოლიტიკური სიტუაცია ქვეყანაში არ არის საფუძველი მივიჩნიოთ, რომ შერეული სისტემაში პარლამენტი მოკლებულია შესაძლებლობას მთავრობის საქმიანობის კონტროლის სფეროში.

შერეული სისტემის მოწინააღმდეგეები მიუთითებენ, რომ ეს მოდელი პოტენციური კონფლიქტების შემცვლელია. ზოგიერთი სპეციალისტი აღნიშნავს, რომ თვით სისტემა არ ითვალისწინებს ამ კონფლიქტებიდან გამოსვლის კონსტიტუციის გზას. უნდა აღინიშნოს, რომ ძირითადი კონფლიქტი შერეული სისტემაში შეიძლება წარმოიშვას “თანაცხოვრებას” დროს, როდესაც პრეზიდენტი იძულებულია იყოს ხელისუფლებაში პოლიტიკურად თავის მოწინააღმდეგე პარლამენტთან. ასეთ ვითარებაში კონფლიქტის მიზეზი მთავრობის ჩამოყალიბების საკითხი ხდება. პრეზიდენტი იძულებულია ან გაითვალისწინოს პარლამენტის უმრავლესობის აზრი და პრემიერ-მინისტრად დანიშნოს უმრავლესობის მიერ წარდგენილი კანდიდატი ან უარი თქვას პოლიტიკური ოპოზიციის კანდიდატის დანიშვნაზე და წარადგინოს თავისი პრემიერ-მინისტრი, რომელსაც სავარაუდოდ პარლამენტი არ დაამტკიცებს. ჩვენი აზრით ამ კონფლიქტის გადაწყვეტის გამოსავალი სისტემაში ნამდვილად არსებობს. საფრანგეთის მეხუთე რესპუბლიკის კონსტიტუციის მიღებისას ერთ-ერთი სიახლე სწორედ ასეთ შემთხვევაში პრეზიდენტისათვის პარლამენტის ქვედა პალატის ანუ ოპოზიციური საპარლამენტო უმრავლესობის დათხოვნისა და ხელახალი არჩევნების დანიშვნის უფლების მინიჭება იყო. პრეზიდენტს აქვს ორი არჩევანი: პირველი – დაითხოვოს პარლამენტი, მიაღწიოს თავისი საპარლამენტო უმრავლესობის არჩევასა და პარტიული მთავრობის ჩამოყალიბებას და მეორე – დანიშნოს ოპოზიციური უმრავლესობის მთავრობა და გააგრძელოს საქმიანობა ამ მთავრობასთან ერთად. ვფიქრობთ, ორივე არჩევანი არის სწორედ სისტემისათვის დამახასიათებელი პოლიტიკური კონფლიქტების გადაწყვეტის გზა. უნდა აღინიშნოს, რომ პარლამენტის დათხოვნა მართალია მნიშვნელოვანი უფლებამოსილებაა პრეზიდენტის ხელში, თუმცა მისი გამოყენება პრაქტიკაში ხშირად არ ხდება. კონსტიტუცია ზუსტად უნდა განსაზღვრავდეს საფუძვლებს თუ რა შემთხვევაში შეიძლება დაითხოვოს პრეზიდენტმა პარლამენტი. ამდენად პრეზიდენტი ვიდრე ამ გადაწყვეტილებამდე მივა, სერიოზულად უნდა დაფიქრდეს, რას მოუტანს მას ასეთი გადაწყვეტილება. სავსებით შესაძლებელია ახალ არჩევნებზე პრეზიდენტმა ვერ მიიღოს სათანადო მხარდაჭერა. ამიტომაც პრეზიდენტს აქვს მეორე არჩევანი, დანიშნოს პარლამენტის მიერ წარდგენილი პრემიერ-მინისტრი და მთავრობა. ასეთ შემთხვევაში ნახევრად საპარლამენტო სისტემა ფუნქციონირებს, როგორც საპარლამენტო და როგორც სამეცნიერო ლიტერატურაში მას ხშირად უწოდებენ პრემიერ-საპრეზიდენტო სისტემა, სადაც ძლიერია სწორედ პარლამენტი და პრემიერი. ამდენად შეიძლება ითქვას, რომ შერეული სისტემა პირიქით პოლიტიკური სიტუაციის შესაბამისად რეაგირების საშუალებას იძლევა, მაშინ როდესაც საპარლამენტო სისტემაში მთავრობის არაეფექტურობის შემთხვევაში მართლაც არ არსებობს მექანიზმი პრემიერ-მინისტრისა და მთავრობის პასუხისმგებლობისა თავისივე საპარლამენტო უმრავლესობის მქონე პარლამენტის მხრიდან. რჩება მხოლოდ ერთი გამოსავალი – მთავრობა თავისი ინიციატივით უნდა გადადგეს, რაც ხშირად ხდება ეცროპის საპარლამენტო რესპუბლიკებში, თუმცა ეს ხდება ევროპაში, სადაც მაღალია სამართლებრივ-პოლიტიკური კულტურა, საზოგადოებრივი პასუხისმგებლობის ხარისხი და არსებობს ინსტიტუციურად ჩამოყალიბებული პარტიები. პოსტსაბჭოურ საზოგადოებაში კი იგი ნამდვილად ვერ იქნება სახელისუფლებო კონფლიქტის გადაჭრის გზა.

ეგრეთ წოდებული “თანაცხოვრება” სულაც არ არის ისეთი საშიში მოვლენა, როგორადაც მას ხშირად წარმოაჩენენ სამეცნიერო ლიტერატურაში. საფრანგეთის პრაქტიკაში ცნობილია ასეთი შემთხვევები. მაგალითად, საფრანგეთში “თანაცხოვრებას” სამ შემთხვევაში ჰქონდა ადგილი: 1986-1988, სოციალისტ პრეზიდენტ მიტერანსა და კონსერვატორ პრემიერ-მინისტრ შირაკს შორის, 1993-1995 წლებში მიტერანსა და მეორე კონსერვატორ ედუარდ ბალადურს შორის და 1997-2002 წლებში პრეზიდენტ შირაკს და სოციალისტ პრემიერ-მინისტრ ლინ ჟესპენს შორის. სწორედ შერეული სისტემის ერთ-ერთ დადებით მახასიათებლად მიგვაჩნია მისი უნარი სათანადო სიტუაციაში იმუშაოს საპარლამენტო მოდელმა. მსგავსი შესაძლებლობა არ გააჩნია არცერთ სხვა მოდელს. თუ პოლიტიკური სისტემა და პარტიების კონკურენცია ამის საშუალებას იძლევა, შერეული სისტემა პოლიტიკურ პარტიებს საშუალებას აძლევს აიღონ ხელში რეალური აღმასრულებელი ხელისუფლება. ჩვენი აზრით, კონსტიტუციური ნორმების გარდა, საბოლოოდ არჩევნები განსაზღვრავს როგორი იქნება მთავრობა – კოალიციური თუ უმრავლესობის, როგორი უფლებამოსილებები ექნება პრეზიდენტს – სუსტი თუ საპარლამენტო უმრავლესობით აღჭურვილი და ძლიერი. კონსტიტუციის დანიშნულება მხოლოდ თამაშის დემოკრატიული წესების დადგენაა, სხვა დანარჩენს პოლიტიკა განსაზღვრავს და ბევრად არის დამოკიდებული სხვა პოლიტიკური ინსტიტუტების განვითარებაზე. ამიტომაც ვფიქრობთ, ყველა პრობლემის მიზეზი თავად სისტემაში არ შეიძლება ვეძებოთ.

ხშირად შერეული მმართველობის ფორმის მოწინააღმდეგეები აღნიშნავენ, რომ პრეზიდენტსა და პარლამენტს შორის შესაძლო კონფლიქტების გამო შერეული მოდელი სუპერსაპრეზიდენტო სახეს იძენს და მისი შემაკავებელი მექანიზმი არ არსებობს. უნდა აღინიშნოს, რომ ხელისუფლების ერთი შტოს მიერ მეორის შემაკავებელი მექანიზმები პირველ რიგში კონსტიტუციამ უნდა განსაზღვროს, შერეული რესპუბლიკის ფრანგული მოდელში პრეზიდენტის შემაკავებელი მექანიზმი პარლამენტი უნდა იყოს. ამ ლოგიკით თუ ვიმსჯელებთ საპარლამენტო რესპუბლიკაშიც არ არსებობს პარტიული მთავრობის შემაკავებელი კონსტიტუციური მექანიზმი. ხელისუფლების ავტორიტარიზმში გადაზრდა შესაძლებელია ასევე საპარლამენტო რესპუბლიკაშიც, სადაც საპარლამენტო უმრავლესობაში მყოფი პარტია და მთავრობა ერთი და იგივე პოლიტიკურ ბანაკს მიეკუთვნება, სახელმწიფოს მეთაური ნომინალური უფლებამოსილებებით სარგებლობს, მას არ შეუძლია არც მთავრობის გადაყენება, არც პარლამენტის დათხოვნა. მთავრობის გადაყენება საპარლამენტო სისტემაში მხოლოდ პარლამენტის მიერ ნდობაზე უარის თქმის, უნდობლობის გამოცხადების ან ახალი პარლამენტის არჩევნების შემთხვევაში არის შესაძლებელი.

შერეული სისტემის ერთ-ერთი მთავარი მახასიათებელია ის, რომ შერეული სისტემის ქვეყნების კონსტიტუციების მიხედვით, პრეზიდენტი არ შედის ხელისუფლების დანაწილების ტრადიციულ სამეულში და კონსტიტუციებში ჩადებულია პრეზიდენტი-არბიტრის იდეა, რომელსაც უმთავრესად პრეზიდენტის სანქციური უფლებამოსილებები განაპირობებს პარლამენტისა და მთავრობის მიმართ. პრეზიდენტის მიერ საარბიტრაჟო უფლებამოსილებების განხორციელების კონსტიტუციურ უფლებამოსილებებს წარმოადგენს ისეთი უფლებამოსილება, როგორიცაა პარლამენტის დათხოვნა. პრეზიდენტი, როგორც არბიტრი უფლებამოსილია დაითხოვოს, პარლამენტი თუ იგი არ უცხადებს ნდობას ან არ ამტკიცებს მთავრობას. ასევე პრეზიდენტი არბიტრი დაითხოვს პარლამენტს იმ შემთხვევაში, თუ პარლამენტი გამოუცხადებს უნდობლობას მთავრობას და ამით გადაწყვეტს კონფლიქტს პარლამენტთან. პარლამენტის დათხოვნის უფლებამოსილება პარლამენტის მიერ მთავრობის გადაყენების უფლებამოსილების მნიშვნელოვანი გამაწონასწორებელი მექანიზმია. თავის მხრივ, პარლამენტს არ შეუძლია მიიღოს მთავრობის მიმართ გაკიცხვის რეზოლუცია თუ არ მიიღო ეს გადაწყვეტილება ხმათა აბსოლუტური უმრავლესობით. მთავრობა ამ შემთხვევაში კარგად არის დაცული. ასევე მნიშვნელოვანია, რომ საფრანგეთის კონსტიტუცია კრძალავს ახლად არჩეული პარლამენტის დათხოვნას ერთი წლის განმავლობაში. ამ პერიოდში პარლამენტის პოზიციები არის ძლიერი, რადგან იგი დაცულია პრეზიდენტის მხრიდან დათხოვნისაგან. შერეული რესპუბლიკის პრეზიდენტი ხელისუფლების ორგანოთა შორის არბიტრაჟს უზრუნველყოფს იმითაც, რომ მას საჭიროების შემთხვევაში შეუძლია მიმართოს რეფერენდუმს, არჩევნებს ან ორივეს ერთად. როგორც საფრანგეთის პრაქტიკა ადასტურებს რეფერენდუმი ხშირად პრეზიდენტის მიერ მისთვის ნდობის საკითხის ხალხის წინაშე დაყენებასაც გულისხმობს. ეს ასევე ნიშნავს, რომ პრეზიდენტი პირდაპირ ხალხს მიმართავს ყოველგვარი შუამავლების (პარტია, პარლამენტი, მთავრობა) გარეშე, ვინაიდან ამ ინსტიტუტებს შორის კონფლიქტი სხვა გზით ვერ მოგვარდა. მაგრამ ვინაიდან ხშირად რეფერენდუმი თავად პრეზიდენტისთვისაც სახიფათოა, ამ საკითხზე გადაწყვეტილება მარტივად არ მიიღება. ხშირად სამთავრობო კრიზისების დაძლევაში ამ გადაწყვეტილების მიღების თაობაზე პრეზიდენტის წინასწარი მუქარაც ასრულებს მნიშვნელოვან როლს. შეიძლება პრეზიდნტმა საბოლოოდ არ გამოიყენოს პარლამენტის დათხოვნის, ახალი არჩევნების დანიშვნის ან რეფერენდუმის გამართვის უფლებამოსილება, მაგრამ თვით ფაქტი, რომ ეს უფლებამოსილება გააჩნია სახელმწიფოს მეთაურს შესაძლებლობას აძლევს პრეზიდენტს შეასრულოს არბიტრის როლი.

საქართველოში საპარლამენტო მმართველობის ფორმის შემოღების ინიციატივის გააქტიურების გამო საინტერესოდ მიგვაჩნია მოკლედ შევეხოთ საპარლამენტო რესპუბლიკის ზოგიერთ თავისებურებას. სამეცნიერო კვლევებში საპარლამენტო მმართველობის სისტემაში კრიტიკას იმსახურებს ხელისუფლების დანაწილების საკითხი. იმის უარყოფა არ შეიძლება, რომ ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი უფრო მეტად არის განხორციელებული საპრეზიდენტო ან შერეული რესპუბლიკებში, ვიდრე საპარლამენტო სისტემაში. თუ საპარლამენტო რესპუბლიკაში საკანონმდებლო ხელისუფლება საყოველთაო არჩევნების გზით ხალხის მიერ ყალიბდება, აღმასრულებელ ხელისუფლებას საკანონმდებლო ხელისუფლება ქმნის. მთავრობა მთლიანად პარლამენტის წინაშეა პასუხისმგებელი, ნაკლებად არსებობს ურთიერთშეკავებისა და გაწონასწორების მექანიზმები და არ არსებობს სხვა გარე პოლიტიკური სუბიექტის (მაგალითად პრეზიდენტის) მიერ მთავრობის საქმიანობის გამაწონასწორებელი მექანიზმი. სასამართლო ხელისუფლება აქ ნაკლებ როლს თამაშობს. შერეული რესპუბლიკის თავისებურება სწორედ იმაშია, რომ პრეზიდენტს თავისი საარბიტრო უფლებამოსილებების გამოყენებით შეუძლია შეასრულოს გამაწონასწორებელი როლი პარლამენტსა და მთვარობას შორის. საპარლამენტო რესპუბლიკის კრიტიკის ერთ-ერთ ობიექტს წარმოადგენს ასევე მთავრობისა და პრემიერ-მინისტრის ხელისუფლების არასტაბილურობა, ვინაიდან სუსტი პარტიების შემთხვევაში ხელისუფლებაში მთავრობის ყოფნა ყოველთვის არასტაბილურია, რადგან მას ნებისმიერ დროს შეიძლება მოუწიოს ხელისუფლებიდან წასვლა. მაგალითად, ლატვიამ დამოუკიდებლობის გამოცხადების შემდეგ 1991 წლიდან 12 კოალიციური მთავრობა გამოიცვალა. თუ პარლამენტი გადაწყვეტს უნდობლობა გამოუცხადოს მთავრობას, მისი დაცვის მექანიზმს საპარლამენტო რესპუბლიკა არ ითვალისწინებს. ეს კი უარყოფითად აისახება საერთოს ქვეყნის განვითარებაზე. შერეული რესპუბლიკაში ასეთ შემთხვევაში არსებობს პრემიერ-მინისტრისა და სამთავრობო გუნდის სტაბილურიობის შენარჩუნების მექანიზმი პრეზიდენტის მიერ საჭიროების შემთხვევაში პარლამენტის ქვედა პალატის დათხოვნის სახით, რომელმაც შეიძლება ხელისუფლებაში მყოფი მთავრობის მხარდამჭერი საპარლამენტო უმრავლესიობის ჩამოყალიბების გზით სტაბილური გახადოს მთავრობის შემდგომი საქმიანობა.

საპარლამენტო სისტემა ცუდად ფუნქციონირებს იმ ქვეყნებში, რომლებიც იმყოფებიან საბჭოთა სისტემიდან დემოკრატიაზე გარდამავალ პერიოდში, სადაც დაბალია პოლიტიკური კულტურა და სახეზეა მეტად პოლარიზებული ელექტორატი, რის გამოც პროპორციული წარმომადგენლობა პარლამენტში მაღალი ფრაგმენტაციის ხარისხს იძლევა. ასეთ ვითარებაში პოლიტიკური პარტიები ვერ აღწევენ საპარლამენტო უმრავლესობის შექმნას რათა ჩამოაყალიბონ უმრავლესობის მთავრობა. ამიტომაც, ისინი ქმნიან კოალიციებს, რომლებიც როგორც პრაქტიკა ადასტურებს ყოველთვის ძალიან მყიფე და ხელოვნური გაერთიანებებია, რასაც ხშირად თვით მთავრობის შიგნით კონფლიქტი მოსდევს. ეს კი ახალი საპარლამენტო არჩევნების ჩატარებას იწვევს. პრაქტიკა ადასტურებს თუ როგორ ფუნქციონირებს პოლიტიკური პარტიები პოსტკომუნისტურ საზოგადოებაში. სხვა პოსტსაბჭოური ქვეყნების მსგავსად, საქართველოშიც პოლიტიკური პარტიები ძირითადად რომელიმე პოლიტიკური ლიდერის გარშემო იქმნება, ხშირად ამ პარტიებს არ გააჩნიათ არც სათანადო ადამიანური და არც იდეოლოგიური რესურსი, არ აქვთ მკაფიოდ ჩამოყალიბებული პოლიტიკური პროგრამა. კავშირი ელექტორატსა და პარტიებს შორის არ არის მყარი, ხანგრძლივი და გარკვეულ ღირებულებებზე დამყარებული. ამომრჩევლების შეხედულებები პარტიების მიმართ არჩევნების ყოველი ციკლის დასრულებისთანავე რადიკალურად იცვლება. პრაქტიკა ადასტურებს, რომ პოლიტიკური პარტიები ვერ ახერხებენ ელემენტარულ პოლიტიკურ საკითხებზე შეთანხმებას წინასაარჩევნო პერიოდშიც კი. ასეთ ვითარებაში საპარლამენტო სისტემის შემოღების შემთხვევაში ძნელად წარმოსადგენია პოლიტიკური პარტიებმა შეძლონ სტაბილური მთავრობის ჩამოყალიბება და ეფექტური ფუნქციონირება. შერეული სისტემში კი სადაც მთავრობის ჩამოყალიბების საპარლამენტო წესი მოქმედებს, პრეზიდენტი, როგორც სახელმწიფოს მეთაური თავისი უმაღლესი საარბიტრო უფლებამოსილებებით უზრუნველყოფს მთავრობის სტაბილურ ფუნქციონირებას, ხოლო არასტაბილური მთავრობის შემთხვევაში მდგომარეობის გამოსწორებას საპარლამენტო არჩევნების დანიშვნის გზით. საპრეზიდენტო სისტემისაგან განსხვავებით შერეული სიისტემა საპარლამენტო სისტემის მსგავსად, პოლიტიკურ პარტიებს არა მარტო საკანონმდებლო ხელისუფლების, არამედ აღმასრულებელი ხელისუფლების მოპოვების რეალურ საშუალებებს აძლევს. ამიტომაც ეს სისტემა პოლიტიკური პარტიების განვითარებასაც ისევე უწყობს ხელს, როგორც საპარლამენტო სისტემა.

საპარლამენტო სისტემის უარყოფიოთი თავისებურებაა ის, რომ ამ სისტემაში არ არის მკაფიოდ განსაზღვრული საარჩევნო კალენდარი. ფაქტიურად მმართველ პარტიას, რომელსაც გააჩნია საპარლამენტო უმრაველსობა და პარტიული მთავრობა, შეუძლია არჩევნები გამართოს ნებისმიერ დროს. საპარლამენტო სისტემაში სადაც პრეზიდენტს უფლება არა აქვს გადააყენოს მთავრობა ან დაითხოვოს პარლამენტი, მთავრობას არაეფექტური მუშაობის შემთხვევაშიც შეუძლია გააგრძელოს ფუნქციონირება ვინაიდან მთავრობის გადაყენების ერთადერთი საფუძველი პარლამენტის მიერ უნდობლობის გამოცხადებაა, ხოლო საპარლამენტო უმრავლესობა თავისივე მთავრობას უნდობლობას ნაკლებად უცხადებს. საპარლამენტო რესპუბლიკაში მმართველ პარტიას შეუძლია თავი აარიდოს არჩევნებს მისთვის არასასურველ დროს, როდესაც არ ექნება სათანადო მხარდაჭერის გარანტია და გაიხანგრძლივოს ხელისუფლებაში ყოფნა. ამის გარანტია მას გააჩნია, რადგან შერეული სისტემისაგან განსხვავებით, მთავრობას საპარლამენტო რეჟიმში პრეზიდენტის მიერ პარლამენტის დათხოვნის გზით შეცვლა არ ემუქრება. ამდენად საპარლამენტო სისტემას თან ახლავს ქვეყნის მუდმივ საარჩევნო ციკლში ყოფნა, რაც უარყოფითად აისახება სახელმწიფოს განვითარებაზე, როგორც ეკონომიკური, ისე პოლიტიკური თვალსაზრისით.

საბოლოოდ, გვინდა აღვნიშნოთ, რომ საქართველოს წინაშე დღეს არსებული გამოწვევების ფონზე, ქვეყნის უსაფრთხოების, თავდაცვისუნარიანობისა და საგარეო პოლიტიკური ინტერესებიდან გამომდინარე, აუცილებელია ხელისუფლების კონსტიტუციური მექანიზმის სტაბილური და ეფექტური ფუნქციონირება. ჩვენი აზრით, ამ მიზანს კარგად უზრუნველყოფს შერეული სისტემა, ხოლო რაც შეეხება პრეზიდენტის ფართო უფლებამოსილებებს, უნდა ვაღიაროთ, რომ გარდა კონსტიტუციური ნორმებისა, პრეზიდენტის სიძლიერეს საპარლამენტო არჩევნებში პოლიტიკური პარტიების წარუმატებლობაც წარმოადგენს. თუ საპარლამენტო არჩევნებზე პოლიტიკური პარტიები ვერ აღწევენ თავიანთ სასურველი უმრავლესობის მოპოვებას, პრეზიდენტი არის ძლიერი, მაგრამ თუ წარმოვიდგენთ სიტუაციას, როდესაც ოპოზიცია საპარლამენტო არჩევნებზე მოიპოვებს საპარლამენტო უმრავლესობას, პრეზიდენტი ამ დროს იქნება სუსტი და სისტემას ექნება შესაძლებლობა იმოქმედოს საპარლამენტო სისტემასთან მიახლოებული წესით. ფორმალურად ამ მოდელში პრეზიდენტს არჩევნებიდან გარკვეულ ვადაში არ აქვს პარლამენტის დათხოვნის უფლება, მეორე მხრივ, ის ასეთ ნაბიჯს თავისუფლად ვერ გადადგამს, რადგან უკვე ცნობილია ამომრჩეველთა განწყობა. ამიტომ წმინდა ფორმალური მომენტების გარდა, სხვა პრობლემებიც არსებობს პოლიტიკურ სისტემასთან დაკავშირებით და ეს პრობლემები არ უნდა იყოს საფუძველი მმართველობის მოდელის შეცვლისათვის. თუ ხელისუფლების რომელიმე შტო სუსტია, ხოლო რომელიმე ინსტიტუტი ძლიერი, ეს მეტ-ნაკლებად ყველა ე.წ. ახალი დემოკრატიის ქვეყნისთვისაა დამახასიათებელი და მისი მიზეზები ცალკე მსჯელობას საჭიროებს. სწორედ ამ მიზნით შეიქმნა კიდეც სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისია, სადაც, როგორც ხელისუფლების, ისე ოპოზიციის წამომადგენლებს შესაძლებლობა აქვთ ერთობლივად იმუშაონ მოქმედი კონსტიტუციური მოდელის კიდევ უფრო დასახვეწად. ვფიქრობთ, კომისიის საქმიანობის მთავარი მიზანი ქვეყნის საპარლამენტო მოდელზე გადასვლა არ უნდა იყოს. კომისიამ მოქმედი შერეული მოდელის კიდევ უფრო სრულყოფაზე უნდა გააკეთოს მთავრი აქცენტი, თანაც თუ ისევ დე გოლის სიტყვებს გამოვიყენებთ, ქართული “სპეციფიკური თავისებურებების” გათვალისწინებით. დარწმუნებული ვართ ამ გზით საბოლოოდ შევძლებთ მყარი მმართველობის ფორმის შექმნას, რაც თავიდან აგვაცილებს ხშირ კონსტიტუციურ ცვლილებებს.

გაზეთი 24 საათი. 18.01.10/19.01.10/21.01.10.

მალხაზ ნაკაშიძე

ივანე ჯავახიშვილის სახელობით თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის იურიდიული ფაკულტეტის დოქტორანტიშოთარუსთაველის სახელმწიფო უნივერსიტეტის ასისტენტპროფესორი

| Leave a comment | Edit

იქნება თუ არა რეალური მმართველი პრეზიდენტი არჩევნების შემდეგ ? (პოლიტიკური ძალების ბალანსი უკრაინაში პოსტსაარჩევნო პერიოდში)

Posted on January 26, 2010 by Malkhaz Nakashidze

უკრაინაში ჩატარებულმა საპრეზიდენტო არჩევნების პირველმა ტურმა ვერ გამოავლინა გამარჯვებული და შესაბამისად მიმდინარე წლის 7 თებერვალს არჩევნების მეორე ტური გაიმართება, რომელშიც ორი კანდიდატი ვიქტორ იანუკოვიჩი და იულია ტიმოშენკო მიიღებს მონაწილეობას. პოლიტოლოგთა შეფასებით უკრაინის შემდგომი პოლიტიკურ კურსს ის განსაზღვრავს თუ ვინ დაიკავებს პრეზიდენტის პოსტს. ექსპერტები მიუთითებენ, რომ ნარინჯისფერი რევოლუციის შემდეგ, ეს საპრეზიდენტო არჩევნები გადაწყვეტს დარჩება უკრაინა პროდასავლური პოლიტიკის ერთგული თუ პრორუსულ პოლიტიკას გაატარებს. თუმცა რამდენად განსაზღვრავს მხოლოდ პრეზიდენტის თანამდებობა სახელმწიფოს საგარეო პოლიტიკას, ბევრ სხვა ფაქტორზეა დამოკიდებული. მათ შორის ყველაზე მნიშვნელოვანია ამ ქვეყნის ხელისუფლების კონსტიტუციური ორგანიზაცია, პრეზიდენტს, უმაღლესი რადასა და მთავრობას შორის ურთიერთობები. ამიტომაც ჩვენი აზრით, უკრაინის საგარეო პოლიტიკური ორიენტაცია მნიშვნელოვნად იქნება დამოკიდებული იმაზე თუ როგორი იქნება პოლიტიკური ძალების ბალანსი არჩევნების შემდეგ უკრაინის ხელისუფლების ორგანოებში. ამ მიზნით შევეცდებით უკრაინის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი ნორმებისა და პრაქტიკის ანალიზის საფუძველზე გარკვეული დასკვნები გავაკეთოთ.

უნდა აღინიშნოს, რომ ნებისმიერ ქვეყანაში სახელმწიფოს საშინაო და საგარეო პოლიტიკას მხოლოდ პრეზიდენტი არ განსაზღვრავს და ამ სფეროში მნიშვნელოვანი პრეროგატივები პარლამენტს გააჩნია. უკრაინაშიც შეიძლება ითქვას, რომ სახელმწიფოს საშინაო და საგარეო პოლიტიკის განხორციელება არ არის დამოკიდებული მხოლოდ პრეზიდენტზე. ვინც არ უნდა აირჩიონ ქვეყნის პრეზიდენტად, იანუკოვიჩი თუ ტიმოშენკო, ქვეყნის შემდგომი განვითარების განმსაზღვრელი მხოლოდ პრეზიდენტი ვერ იქნება. პრეზიდენტს აუცილებლად მოუწევს უმაღლესი რადასან თანამშრომლობა, ვინაიდან ქვეყნის კონსტიტუციის თანახმად, უკრაინის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის ძირითად მიმართულებებს სწორედ უმაღლესი რადა განსაზღვრავს. ასევე გასათვალისწინებელია, რომ უკრაინის კონსტიტუციის თანახმად, სუსტია პრეზიდენტის სტატუსი, რადგან მას საქართველოსა და სხვა პოსტ-საბჭოური ქვეყნების პრეზიდენტების მსგავსი ფართო უფლებამოსილებები არ გააჩნია.

უკრაინაში პრეზიდენტი არის სახელმწიფოს მეთაური, რომელიც წარმოადგენს ქვეყანას, არის ეროვნული სუვერენიტეტის, ტერიტორიული მთლიანობისა და უკრაინის კონსტიტუციის დაცვის გარანტი, მაგრამ იგი არ ფლობს აღმასრულებელ ხელისუფლებას. პრეზიდენტს არ გააჩნია პარლამენტსა და მთავრობის საქმიანობაზე ქმედითი გავლენის მოხდენის ფორმალური კონსტიტუციური უფლებამოსილებები. პრეზიდენტს არ შეუძლია ერთპიროვნულად ჩამოაყალიბოს მთავრობა. კონსტიტუციის თანახმად, ის ვალდებულია საპარლამენტო ფრაქციებთან შეთანხმებით შეარჩიოს პრემიერ-მინისტრი და მის მიერ ჩამოყალიბებული მთავრობა ნდობის მისაღებად წარუდგინოს უმაღლეს რადას. პრეზიდენტს ასევე არა აქვს კონსტიტუციური უფლება გადააყენოს თანამდებობიდან პრემიერ-მინისტრი, მთავრობის რომელიმე წევრი ან საერთოდ მთავრობა. მართალია მინისტრთა კაბინეტში პრეზიდენტი შეარჩევს თავდაცვისა და საგარეო საქმეთა მინისტრობის კანდიდატებს, თუმცა ამ თანამდებობებზე დანიშვნაც უმაღლესმა რადამ უნდა მოახდინოს. მართალია უკრაინის კონსტიტუციით მინისტრთა კაბინეტი უმაღლეს რადასთან ერთად უკრაინის პრეზიდენტის წინაშეცაა პასუხისმგებელი, თუმცა ეს მხოლოდ ფორმალურ ხასიათს ატარებს, რადგან პრეზიდენტს ამ თვალსაზრისით რაიმე ქმედითი მექანიზმი არ გააჩნია. ერთადერთი რაც მას კონსტიტუციურად შეუძლია არის მინისტრთა კაბინეტის აქტების მოქმედების შეჩერება და საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მათი კონსტიტუციურობის საკითხის გადასაწყვეტად მიმართვა. აღსანიშნავია ისიც, რომ მინისტრთა კაბინეტი უფლებამოსილებას იხსნის ახლადარჩეული უმაღლესი რადას წინაშე, რაც კიდევ ერთხელ მიუთითებს მინისტრთა კაბინეტის პარლამენტის წინაშე ანგარიშვალდებულებაზე.

მნიშვნელოვნად შეზღუდულია პრეზიდენტის უფლებამოსილებები პარლამენტთან მიმართებითაც. პრეზიდენტს უმაღლესი რადას დათხოვნა შეუძლია მხოლოდ იმ შემთხვევაში თუ: ა) ერთი თვის ვადაში არ იქნება ჩამოყალიბებული დეპუტატთა ფრაქციების კოალიცია უკრაინის უმაღლეს რადაში; ბ) უკრაინის მინისტრთა კაბინეტის გადადგომიდან 60 დღის ვადაში არ იქნება ჩამოყალიბებული მინისტრთა კაბინეტის პერსონალური შემადგენლობა; გ) ერთი რიგითი სესიის მიმდინარეობისას 30 დღის განმავლობაში ვერ იწყება პლენარული სხდომები. ამასთან ერთად პრეზიდენტს არ შეუძლია დაითხოვოს უმაღლესი რადა საპრეზიდენტო უფლებამოსილების ბოლო 6 თვის ვადაში. ამდენად პრეზიდენტს კონსტიტუცია არ აძლევს უფლებას უმაღლესი რადა დაითხოვოს თავისი შეხედულებების მიხედვით.

თუმცა აქვე გასათვალისწინებელია, რომ პრეზიდენტს მნიშვნელოვანი უფლებამოსილებები გააჩნია როგორც სახელმწიფოს მეთაურს საგარეო ურთიერთობების სფეროში. კონსტიტუციის თანახმად, პრეზიდენტი წარმოადგენს სახელმწიფოს საერთაშორისო ურთიერთობებში, ახორციელებს სახელმწიფოს საგარეო პოლიტიკური საქმიანობის ხელმძღვანელობას, აწარმოებს მოლაპარაკებებს და უმაღლესი რადას თანხმობით დებს უკრაინის საერთაშორისო ხელშეკრულებებს, იღებს გადაწყვეტილებებს უცხო სახელმწიფოთა აღიარების შესახებ, უმაღლესი რადას თანხმობის გარეშე ნიშნავს და ათავისუფლებს უკრაინის დიპლომატიურ წარმომადგენლებს სხვა სახელმწიფოებსა და საერთაშორისო ორგანიზაციებში. აქ ჩვენთვის საინტერესოა სახელმწიფოთა აღიარების უფლებამოსილება, მაგრამ ვფიქრობთ, ნაკლებად სავარაუდოა პრეზიდენტმა ეს გადაწყვეტილება უმაღლესი რადასაგან დამოუკიდებლად მიიღოს, რადგან საგარეო პოლიტიკის ძირითად მიმართულებას პარლამენტი განსაზღვრავს და პრეზიდენტი დამოუკიდებლად, კონსტიტუციის დარღვევით, ამ გადაწყვეტილების მიღებას ვერ გარისკავს.

ღოდესაც შეზღუდულია პრეზიდენტის ფორმალური უფლებამოსილებები, დიდ მნიშვნელობას იძენს საპარლამენტო უმრავლესობის ფორმირების საკითხი, რამაც შეიძლება პოლიტიკურად გააძლიეროს პრეზიდენტი. თუ პრეზიდენტს არ ექნება მყარი უმრავლესობა იგი ძლიერი სახელმწიფოს მეთაური ვერ იქნება. ამიტომაც იყო უკრაინაში იუშენკოს პრეზიდენტობის პერიოდში მისი პოზიციები სუსტი. ჩვენი აზრით, ახალი პრეზიდენტის არჩევის შემთხვევაშიც მაღალია საპარლამენტო კოალიციის შექმნისა და კოალიციური მთავრობის ჩამოყალიბების ალბათობა. უკრაინის მომავალი პრეზიდენტის მიერ ქვეყნის რეალური მართვისათვის მნიშვნელოვანი იქნება თუ რა დამოკიდებულება ექნება მას უმაღლეს რადასა და მინისტრთა კაბინეტთან. აღსანიშნავია, რომ ამჟამად უკრაინის უმაღლეს რადაში, რომელიც ერთპალატიან ორგანოს წარმოადგენს, 450 სადეპუტატო ადგილიდან 175-ს ვიკტორ იანუკოვიჩის რეგიონების პარტია ფლობს, 156 მანდატი იულია ტიმოშენკოს ბლოკს ეკუთვნის, 72 ადგილი ყოფილი პრეზიდენტის ვიკტორ იუშენკოს პარტიას `ჩვენი უკრაინა“-ს აქვს. მართალია გარდა ამისა, პარლამენტში 27 ადგილი კომუნისტურ პარტიას და 20 ადგილი ლიტვინის ბლოკს ეკუთვნის, თუმცა მათი პოზიციები სუსტია, ორივე პარტიის გაერთიანებული მხარდაჭერითაც კი ვერცერთი სხვა დიდი ფრაქცია უმრავლესობას ვერ აღწევს. როგორც ვხედავთ საკანონმდებლო ორგანოში საპარლამენტო უმრავლესობა არცერთ პარტიას არ გააჩნია და ასეთი ფრაგმენტაციის პირობებში ფაქტია, რომ მომავალი პრეზიდენტი თავის პარტიულ მთავრობას ვერ ჩამოაყალიბებს. საპარლამენტო უმრავლესობას იანუკოვიჩს 50 ხმა აშორებს, ხოლო იულია ტიმოშენკოს საამისოდ 69 ხმა აკლდება. ასეთ ვითარებაში საპრეზიდენტო არჩევნებში გამარჯვების შემთხვევაში როგორც იანუკოვიჩს, ისე ტიმოშენკოს ერთმანეთთან თანამშრომლობა მოუწევს. პარლამენტში მნიშვნელოვანი პოზიციები აქვს ასევე ვიქტორ იუშენკოს, რადგან მისი ბლოკის 72 ხმა გადამწყვეტი შეიძლება აღმოჩნდეს საპარლამენტო უმრავლესობის ფორმირებისათვის როგორც იანუკოვიჩის, ისე ტიმოშენკოსათვის. ამდენად საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ, შესაძლებელია განხილულ იქნას მინისტრთა კაბინეტის ფორმირებისათვის ვიქტორ იუშენკოს პარტიასთან თანამშრომლობის ვარიანტი. დამოუკიდებლად ვერც იანუკოვიჩი და ვერც ტიმოშენკო საპრეზიდენტო არჩევნებში გამარჯვების შემდეგ მინისტრთა კაბინეტს ვერ ჩამოაყალიბებენ, მათ აუცილებლად დასჭირდებათ იუშენკოს მხარდაჭერა და ასეთ შემთხვევაში მინისტრთა კაბინეტი აუცილებლად კოალიციური იქნება. ამიტომაც ყველაფერი იმაზეა დამოკიდებული თუ როგორი ვაჭრობა გაიმართება კაბინეტის პოსტებისათვის და ვისთან არჩევს შეთანხმებას ყოფილი პრეზიდენტი.

აქვე საპრეზიდენტო არჩევნების მეორე ტურში გამარჯვებისათვის მნიშვნელოვანია პირველ ტურში მესამე ადგილზე გასული პრეზიდენტობის კანდიდატის ტიგიპკოს პოზიციები. მისი პოზიცია მნიშვნელოვნად განაპირობებს საპრეზიდენტო არჩევნების შემდგომ პოლიტიკურ ძალთა ბალანსს. გავრცელებული ინფორმაციის თანახმად, იულია ტიმოშენკომ ტიგიპკოს პრემიერ-მინისტრის პოსტი და მინისტრთა კაბინეტის 50 %-ის დაკომპლექტება შესთავაზა. თუ ტიგიპკო დათანხმდება ამ წინადადებაზე, მაშინ მინისტრთა კაბინეტის შემადგენლობის ნახევარი ტიმოშენკოს პარტიის კანდიდატებით დაკომპლექტდება, ხოლო ნახევარს ტიგიპკოს პარტია დანიშნავს. მოვლენების ასეთი სცენარით განვითარების შემთხვევაში მინისტრთა კაბინეტის დამტკიცება და ნდობის მიღება უმაღლეს რადაში გაჭირდება, რადგან ტიმოშენკოს ბლოკს იქ არა აქვს საპარლამენტო უმრავლესობა, ხოლო ტიგიპკოს პარტიას საერთოდ არ ჰყავს რადაში პარტიული წარმომადგენელი. ამასთან ასეთ მინისტრთა კაბინეტს, სადაც არ ეყოლებათ თავიანთი წარმომადგენელი, მხარს არ დაუჭერს არც იანუკოვიჩის პარტია და არც იუშენკოს ბლოკი. ტიმოშენკოს შეთავაზება საპრეზიდენტო არჩევნებში გამარჯვებაზე კი არის გათვლილი, თუმცა შენდგომში რთული იქნება მინისტრთა კაბინეტის ფორმირება მოქმედ უმაღლეს რადაში. ამ შემთხვევაშიც მნიშვნელოვანია ვიქტორ იუშენკოს როლი და არ შეიძლება გავიზიაროთ გამოთქმული მოსაზრებები, რომ იუშენკო საერთოდ არაფერს განსაზღვრავს უკრაინულ პოლიტიკაში. შესაძლებელია საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ ის ერთ-ერთ უმაღლეს თანამდებობაზეც ვიხილოთ თუ შენარჩუნდება პოლიტიკური ძალების ბალანსი არსებული სახით უმაღლეს რადაში.

თუმცა თუ უმაღლეს რადაში ასეთი ფრაგმენტაცია შეიცვლება, შესაძლებელია მეორე ვარიანტიც განვიხილოთ. ეს იმ შემთხვევაში იქნება შესაძლებელი თუ ახლადარჩეული პრეზიდენტი დაითხოვს უმაღლესი რადას და დანიშნავს რიგგარეშე არჩევნებს. მართალია ამჟამად მოქმედი უმაღლესი რადა რიგგარეშე არჩევნებითაა არჩეული, თუმცა იგი 2007 წლის 30 სექტემბერს აირჩიეს და უკვე გასულია ახლადარჩეული უმაღლესი რადას დათხოვნის კონსტიტუციით დადგენილი აკრძალვის ერთწლიანი ვადა. ჩვენი აზრით, უმაღლესი რადას რიგგარეშე არჩევნები უფრო მეტად ხელსაყრელი იქნება იანუკოვიჩისათვის, რადგან როგორც საპრეზიდენტო არჩევნების პირველი ტურის შედეგებმა აჩვენა, ამომრჩევლის ყველაზე მეტი სიმპატია იანუკოვიჩის მხარესაა, თუმცა იგი ალბათ ახალი არჩევნების შემთხვევაში მაინც ვერ შეძლებს უმრავლესობის მოპოვებას, რადგან მაღალი მხარდაჭერა აქვს ასევე ტიმოშენკოს. ამასთან ერთად, რიგგარეშე საპარლამენტო არჩევნების გამართვის შემთხვევაში უმაღლეს რადაში საკმაო რაოდენობის ადგილებს მიიღებს მესამე საპრეზიდენტო კანდიდატის ტიგიბკოს პარტია და შედარებით ცოტას კიდევ რადას ყოფილი სპიკერის იაცენიუკის პარტია. ამიტომაც ჩვენი აზრით, ტიგიპკოს რომელიმე საპრეზიდენტო კანდიდატთან შეთანხმების შემთხვევაში ერთ-ერთი საკითხი ვადამდელი საპარლამენტო არჩევნები შეიძლება იყოს. ალბათ ტიგიპკო იმ შემთხვევაში დათანხმდება მიიღოს მონაწილეობა მინისტრთა კაბინეტის ფორმირებაში იანუკოვიჩთან ან ტიმოშენკოსთან ალიანსში თუ ახლადარჩეული პრეზიდენტი დაითხოვს უმაღლეს რადას და დანიშნავს რიგგარეშე არჩევნებს. ჩვენი აზრით, ეს ორმაგად მომგებიანი უნდა იყოს ტიგიპკოსათვის, რადგან მის ახალ პარტიას პარლამენტში წარმომადგენლობის შეყვანის რეალური შანსი მიეცემა, რითაც გაძლიერდება მისი პოზიციები. სხვაგვარად პრემიერ-მინისტრის პოსტის დაკავების შემთხვევაში, საპარლამენტო მხარდაჭერის გარეშე მისი პოზიციები სუსტი იქნება. თუმცა ამავე დროს რიგგარეშე არჩევნები გარკვეული რისკის შემცველია იანუკოვიჩისა და ტიმოშენკოსათვის. ძალიან ცვალებად პოსტსაბჭოურ უკრაინულ საზოგადოებაში რთულია იმის წინასწარი გათვლა თუ რა გადაწყვეტილებას მიიღებს ელექტორატი. რიგგარეშე საპარლამენტო არჩევნები ახალი პრეზიდენტისათვის ამჟამად პარლამენტში არსებული წარმომადგენლობის დაკარგვის საფუძველიც შეიძლება გახდეს.

თუმცა თუ პრაქტიკას გავითვალისწინებთ, შესაძლებელია დაახლოებით ისეთივე შედეგები მივიღოთ, რაც პრეზიდენტობის კანდიდატებმა საპრეზიდენტო არჩევნების პირველ ტურში დააფიქსირეს. მაგალითად, 2006 წლის მოწვევის უმაღლეს რადაში რეგიონების პარტიამ 32.12 % და 186 ადგილი, ტიმოშენკოს ბლოკმა 22.27 % და 129 ადგილი, ხოლო იუშენკოს პარტიამ 13.94 % და 81 სადეპუტატო ადგილი მიიღო. 2007 წელს პრეზიდენტ იუშენკოს მიერ უმაღლესი რადას დათხოვნის შემდეგ ჩატარებული არჩევნების შედეგად, როგორც უკვე აღვნიშნეთ, რეგიონების პარტიამ 35.94 % და 175 ადგილი, ტიმოშენკოს ბლოკმა 32.12 % და 156 ადგილი, ხოლო იუშენკოს ბლოკმა 14.81 % და 72 ადგილი მიიღო. ამდენად ახალი არჩევნების შედეგად, ამომრჩეველმა დაახლოებით იგივე განწყობა გამოავლინა და მთავარმა პოლიტიკურმა პარტიებმა შეძლეს თავიანთი პოზიციების შენარჩუნება უმაღლეს რადაში, უფრო მეტიც ტიმოშენკოს ბლოკმა გააუმჯობესა კიდეც თავისი მდგომარეობა 22 %-დან 32 %-მდე. თუ საპრეზიდენტო არჩევნების პირველ ტურში ამომრჩეველთა განწყობებს გავითვალისწინებთ (იანუკოვიჩი – 35.32%, ტიმოშენკო – 25.05%, ტიგიპკო – 13.06%, იაცენიუკი – 6.96%, იუშენკო – 5.45%), რიგგარეშე საპარლამენტო არჩევნებში, თუ რაიმე რადიკალური ცვლილებები არ მოხდა, დაახლოებით იგივე ბალანსი უნდა მივიღოთ უმაღლეს რადაში, რაც ამჟამად არსებობს. ამიტომაც ალბათ სერიოზული დაფიქრება იქნება საჭირო ვადამდელი საპარლამენტო არჩევნების შესახებ გადაწყვეტილების მისაღებად. მომავალმა პრეზიდენტმა უნდა გადაწყვიტოს რა უფრო მისაღებია მისთვის არსებული საპარლამენტო რესურსით მთავრობის ფორმირება თუ ახალი საპარლამენტო არჩევნების დანიშვნა. მეორე ვარიანტი მხოლოდ იმ შემთხვევაში იქნება გამართლებული თუ იანუკოვიჩს ან ტიმოშენკოს საპარლამენტო წარმომადგენლობის გაძლიერების შესაძლებლობას მისცემს.

აქედან გამომდინარე, უკრაინის მომავალი პოლიტიკის განსაზღვრა პრეზიდენტის გარდა უმაღლეს რადაში არსებულ პოლიტიკურ ძალებზეც იქნება დამოკიდებული, რადგან ახალ პრეზიდენტს აუცილებლად მოუწევს ხელისუფლების განაწილება მათთან. ამიტომაც ვფიქრობთ, უკრაინის საპრეზიდენტო არჩევნებში გამარჯვებით პრეზიდენტი, რომელი კანდიდატიც არ უნდა იყოს ეს, ვერ იქნება სახელმწიფო პოლიტიკის განმსაზღვრელი და განმახორციელებლი ერთადერთი სუბიექტი. ვფიქრობთ, უკრაინაში სტაბილური ხელისუფლების ფორმირების ნაკლები შანსი იქნება ამ საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგაც და ისეთივე კონფლიქტებია მოსალოდნელი ხელისუფლებაში, როგორიც იუშენკოს საპრეზიდენტო ვადაში.

მალხაზ ნაკაშიძე

Advertisements

დისკუსია დახურულია.

მალხაზ ნაკაშიძე ინსტაგრამზე

Advertisements